Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i Arbeids- og velferdsforvaltningen i Oslo kommune, Bydel Ullern

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Temaet for tilsynet er behandling av søknad om økonomisk stønad. Gjennom tilsynet skal det undersøkes om bydelen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at søkers rett til økonomisk stønad blir ivaretatt. For å undersøke dette tas det utgangspunkt i bestemmelsene om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 18 og 19, i saksbehandlingskrav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift og i krav til internkontroll.

Målsettingen med tilsynet vil være å undersøke om:

• bydelen sikrer at henvendelser håndteres i tråd med lov- og forskriftskrav
• bydelen sikrer at det innhentes relevante opplysninger i henhold til lov- og forskriftskrav
• bydelen sikrer at vurderinger og beslutninger om økonomisk stønad foretas i henhold til lov- og forskriftskrav.

Det ble gitt tre avvik under tilsynet:

Avvik 1

Bydel Ullern sikrer ikke ivaretakelse av taushetsplikt i publikumsmottaket.

Avvik 2

Bydel Ullern sikrer ikke at kravene til forsvarlig saksbehandling overholdes ved håndtering av alle henvendelser.

Avvik 3

Bydel Ullern sikrer ikke at individuelle behov blir tilstrekkelig ivaretatt i alle saker.

Dato: 17.08.11

revisjonsleder Linn Kvinge

revisor Arnfinn Løvik

 

revisor Mari Pleym

  

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Oslo kommune, bydel Ullern i perioden 21.02.11 – 17.08.11. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9, jfr. kommunelovens kapittel 10 A.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

 

2. Beskrivelse av virksomheten

Bydel Ullern har ca. 30.500 innbyggere. Bydelens administrative organisering består av bydelsdirektør og enheter, der Nav kommune er en egen enhet under bydelsdirektøren. Nav Ullern har en enhetsleder for Nav kommune og en egen leder for Nav stat. Kontoret består av tre avdelinger, som er publikumsmottak, oppfølging 1 og oppfølging 2. Publikumsmottaket har ansvaret for mottak og kortidsoppfølgning av brukere, mens oppfølgingsavdelingene har ansvaret for langtidsoppfølgning. Det jobber både statlige og kommunalt ansatte i alle avdelingene. Leder for publikumsmottaket er 50 % statlig og 50 % kommunalt ansatt, leder for oppfølging 1 er statlig ansatt og leder for oppfølging 2 er kommunalt ansatt.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 21.02.11. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 05.04.11.

Intervjuer

11 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 07.04.11.

 

4. Hva tilsynet omfattet

Temaet for tilsynet var å undersøke om bydelen sikret at søknader om økonomisk stønad ble behandlet i henhold til lov- og forskriftskrav. Det ble lagt særlig vekt på å undersøke om kommunen sikret at det ble foretatt individuelle vurderinger.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke

• Om bydelen sikrer at henvendelser håndteres i tråd med lov- og forskriftskrav
• Om bydelen sikrer at det innhentes relevante opplysninger i henhold til lov- og forskriftskrav
• Om bydelen sikrer at vurderinger og beslutninger om økonomisk stønad foretas i henhold til lov- og forskriftskrav

 

5. Funn

Avvik 1

Bydel Ullern sikrer ikke ivaretakelse av taushetsplikt i publikumsmottaket

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 44 og 5.
• Forvaltningsloven §§ 13-13e.
• Internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende:

• Publikumsmottaket har to skranker som ligger inntil hverandre og uten skillevegg imellom. Venteareal og selvbetjeningsareal ligger nært skrankene og uten skillevegg eller støyskjerm. Lokalet er lytt, og det er ingen andre begrensninger for å hindre at samtaler blir overhørt.
• Manglende kølappsystem gjør at brukere stiller seg i kø rett foran skranken.
• De som sitter i skranken hører hva henvendelser gjelder og fordeler til veiledere ved behov. De kan også bistå ved utfylling av søknader og ta imot dokumentasjon. Videre svarer de på enkle spørsmål, som for eksempel om en søknad er ferdigbehandlet og når stønad utbetales.
• Det er tilgjengelige rom der samtaler kan gjennomføres. Det blir informert ved oppslag på skranken om denne muligheten. Samtalerom benyttes likevel ikke alltid ved håndtering av henvendelser i skranken.
• Det er iverksatt tiltak ved at ansatte skal bruke id fremfor navn, eventuelt skrive ned navn og personnummer. Det blir likevel utvekslet sensitive opplysninger i mottaket.
• Det har vært klage på at taushetsbelagte opplysninger har blitt overhørt under samtale mellom bruker og skrankepersonale.
• Nav Ullern har ikke et formalisert avvikssystem. Det er ikke bestemt hva ansatte skal melde fra om til leder.
• Bydelen har ikke evaluert og bestemt ytterligere tiltak.

Avvik 2

Bydel Ullern sikrer ikke at kravene til forsvarlig saksbehandling overholdes ved håndtering av alle henvendelser.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav § 17, jf. §§ 41 og 5
• Forvaltningsloven §§ 11 og 17
• Internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende:

• Det gis veiledning om at dokumentasjon skal leveres samtidig med søknaden. Flere personer som har henvendt seg til mottak for å søke stønad, har fått beskjed om å komme tilbake med flere dokumenter først.
• Henvendelsesnotat fra Oscar:
  ”Kl har ikke betalt husleie for januar og vil søke stønad. Får beskjed om å levere flere dokumenter og komme tilbake.”
• I rutine ”Søknadsskjema fyller du ut slik” står følgende: ”Begge ektefeller skal undertegne”.
• Kontoret har som praksis at begge ektefeller som hovedregel må skrive under på søknad om økonomisk stønad.
• Henvendelsesnotat fra Oscar:
  ”Mannen er fra Iran og fått kona på familiegjenforening i november 2010 til Norge. Han får opplysning om at dersom han har søkt familiegjenforening for ektefelle må den greie å forsørge seg selv. Han har ikke krav på sosialhjelp og får råd om å søke betalingsutsettelse for husleie, og dele regninger for strøm.”
• Ved henvendelser som gjelder midlertidig hjelp og etablering i Oslo, har Nav Ullern som praksis å henvise tilbake til tidligere kommune. Dette gjelder dersom bruker har stående tilbud der, men ønsker å bo i Oslo, og ikke har blitt etablert av tidligere kommune i bydel Ullern.
• Fylkesmannen har i klagesak fra 2009 omgjort et vedtak hvor Nav Ullern henviste tilbake til tidligere oppholdskommune. Klager ønsket å bo i Oslo, men ble kun innvilget stønad til hjemreise.
• Notat fra mottaksperm:
  ”Da han er uten lovlig opphold i landet er han henvist til IOM. Han er gjort spesielt oppmerksom på at han ikke har krav på økonomisk stønad fra noen kommuner og at dersom han får videre opphold og vil bo i Oslo må han gjøre dette på en ordentlig måte der bolig og arbeid foreligger før flytting. Ellers MÅ han bli i bosettingskommunen. Han bekrefter å være inneforstått med dette.”
• I journalnotat fremgår følgende:
  ”Søker hadde levert en søknad, men han hadde gått i sinne da han ble opplyst om at det var kontoret i Sverige som var ansvarlige for å etablere søker i Norge, men at søker kan søke om økonomisk dekning til hjemreise til Sverige for å ordne opp i dette hvis han er ubemidlet.”
• Det fremgår at ansatte ikke har tilstrekkelig kunnskaper om rettigheter til nordiske borgere, EØS borgere og personer som flytter fra andre kommuner i Norge.
• Nav Ullern benytter kvalitetshåndboken til Oslo kommune. Kontoret har ikke egne skriftlige prosedyrer for hvilken informasjon som skal gis til ulike grupper sosialhjelpsmottakere i mottaket.
• Nav Ullern har ikke et formalisert avvikssystem. Det er ikke bestemt hva ansatte skal melde fra om til leder.

Avvik 3

Bydel Ullern sikrer ikke at individuelle behov blir tilstrekkelig ivaretatt i alle saker.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 18, 19 og 21, jf. §§ 41, 5 og 6
• Forvaltningsloven §§ 24 og 25
• Internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende:

• Nav Ullern har ikke utarbeidet opplæringsplan, heller ikke for nyansatte.
• Det er ikke foretatt en kartlegging av de ansattes opplæringsbehov.
• Ansatte har meldt behov for opplæring.
• Flere ansatte har ikke formell sosialfaglig kompetanse.
• Ikke alle ansatte er informert om og har fått opplæring i hvilke regelverk, annet veiledningsmateriell, rutiner etc. som er relevante, og hvor dette er tilgjengelig.
• Hver avdeling har felles avdelingsmøter for statlige og kommunalt ansatte. Ansatte i sosialtjenesten opplyser at møtene i hovedsak omhandler felles temaer for stat og kommune, og i liten grad sosialfaglige problemstillinger.
• Flere vedtak begrunnes med at søker er i stand til å sørge for nødvendig livsopphold. Det fremkommer ikke en økonomisk oversikt eller andre opplysninger som er lagt til grunn for vurdering av stønadsbehovet.
• Nav Ullern har som praksis at utgifter til vaskemaskin for enslige og TV ikke anses som nødvendig livsopphold etter § 18.
• Stønad til klær og strømrestanse ytes vanligvis etter § 19.
• Det er ingen skriftlige rutiner eller retningslinjer for bruk av §§ 18 og 19, utover departementets rundskriv.
• Nav Ullern utbetaler i mange saker stønad direkte til strømleverandør uten at det innhentes samtykke fra bruker.
• I flere vedtak fremgår følgende:
  ”Strømmen dekkes direkte til strømleverandør, jf. Lov om sosiale tjenester i Nav § 21. Nav kan sende sosialhjelpen direkte til strømleverandør for å sikre at hjelpen går til det formålet den er innvilget til.”
• Det fremgår oftest ikke en begrunnelse for hvorfor det kan antas at søker ikke vil bruke stønaden til å dekke strømutgifter.
• Ved innvilgelse av stønad til tannbehandling ytes dette oftest som rekvisisjon uten at dette er begrunnet særskilt i vedtakene.
• I flertallet av vedtakene blir det innvilget stønad tilsvarende kommunens veiledende norm uten at det fremgår at det er foretatt individuelle vurderinger. Nav Ullern bruker et datasystem som gir forslag til vedtak basert på kommunens norm.
• Gjennomgang av vedtak om nødhjelp viser at det brukes ulike dagsatser uten at det fremkommer særskilt begrunnelse for det.
• I henhold til Oslo kommunes veiledende retningslinjer ytes det barnetillegg for hvert barn til og med familiens tredje, mens barnefamilier med fire eller flere barn får samme beløp. Det forutsettes imidlertid at alle sosialhjelpssøknader blir individuelt vurdert.
• Bydel Ullern har som praksis å følge Oslo kommunes retningslinjer med å yte barnetillegg for hvert barn til og med familiens tredje barn.
• Bydel Ullern foretar ikke alltid en konkret og individuell vurdering av stønadsbehovet for familier med barn, uavhengig av antall barn.
• Det kan innvilges tilleggsytelser til spesielle utgifter til for eksempel barnehage, men de sentrale normene er førende for utmåling av ordinært livsopphold.
• I henhold til Oslo kommunes veiledende retningslinjer for 2011 ytes det økonomisk stønad med kr 1.696,- til unge hjemmeboende mellom 18 og 23 år.
• Innvilget beløp til livsopphold for hjemmeboende ungdom utgjør kr 56,- per dag, og er lavere enn det som vanligvis innvilges i nødhjelp pr. dag.
• Barnetillegget til foreldre stanses som regel når barnet fyller 18 år. Det gis ikke rutinemessig veiledning om at den hjemmeboende ungdommen kan søke om økonomisk stønad.
• Nav Ullern har praksis for å avslå søknad om stønad begrunnet ut fra brudd på vilkår som er stilt i tidligere vedtak.
• I flere vedtak fremgår følgende: ”Det gjøres oppmerksom på at dersom søker uten spesiell grunn, unnlater å overholde vilkår for sosialhjelp, har sosialtjenesten adgang til å stoppe eller redusere løpende ytelser samt avslå ytterligere stønad i fremtiden”.
• Nav Ullern gjennomfører stikkprøvekontroll på hvert 25. vedtak. Denne kontrollen har ikke avdekket manglende individuelle vurderinger i saksbehandlingen.
• Det er ikke klart for alle ansatte hvordan ansvar og oppgaver er fordelt på ledernivå.
• Nav Ullern har få egne skriftlige retningslinjer eller rutiner i forhold til saksbehandling. Det er nedsatt en rutinegruppe som skal jobbe med dette, men arbeidet har stoppet opp.
• Nav Ullern har ikke et formalisert avvikssystem. Det er ikke bestemt hva ansatte skal melde fra om til leder.
• Bydel Ullern har ikke foretatt en risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til behandling av søknader om økonomisk stønad. 

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kravet til internkontroll innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

Det fremkom under tilsynet at taushetsbelagte opplysninger har blitt overhørt av uvedkommende under samtale mellom bruker og skrankepersonale i publikumsmottaket. Bydelen har iverksatt tiltak for å sikre ivaretakelse av taushetsplikt i publikumsmottaket. Tilsynet avdekket at det fortsatt kan skje brudd på taushetspliktbestemmelsene i publikumsmottaket og at bydelen ikke har evaluert og bestemt ytterligere tiltak.

Tilsynsmyndigheten har videre avdekket svikt i bydelens internkontroll ved at det ikke sikres at kravene til forsvarlig saksbehandling overholdes ved håndtering av henvendelser. Nav Ullern har ikke egne prosedyrer for hvilken informasjon som skal gis til ulike grupper sosialhjelpsmottakere i mottaket. Det gis veiledning om at dokumentasjon skal leveres samtidig med søknaden. Flere personer som har henvendt seg til mottak for å søke stønad, har fått beskjed om å komme tilbake med flere dokumenter først. Det fremgår også at ansatte ikke har tilstrekkelig kunnskaper om rettigheter til nordiske borgere, EØS borgere og personer som flytter fra andre kommuner i Norge. Det fremkom også at kontoret ikke har korrigert sin praksis etter en avgjørelse fra Fylkesmannen vedrørende oppholdskommunens ansvar.

Det er videre avdekket svikt ved at det ikke sikres tilstrekkelig individuell vurdering i alle saker. Bydelen har ikke utarbeidet en opplæringsplan og det er ikke foretatt en kartlegging av de ansattes opplæringsbehov. Det fremkom at ansatte har meldt behov for opplæring. Ikke alle ansatte er informert om og har fått opplæring i hvilke regelverk, annet veiledningsmateriell, rutiner etc. som er relevante, og hvor dette er tilgjengelig.

Det er få skriftlige retningslinjer eller rutiner i forhold til saksbehandling. Det er nedsatt en rutinegruppe som skal jobbe med dette, men arbeidet har stoppet opp. Nav Ullern gjennomfører stikkprøvekontroll på hvert 25. vedtak, men denne kontrollen har ikke avdekket manglende individuelle vurderinger i saksbehandlingen.

Nav Ullern har ikke et formalisert avvikssystem. Det er ikke bestemt hva ansatte skal melde fra om til leder. Bydelen har ikke foretatt en risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til behandling av søknader om økonomisk stønad.

 

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (2009)
• Forvaltningsloven (1967)
• Forskrift om internkontroll (2010)

 

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart Nav Ullern
• Virksomhetsplan for Nav Ullern
• Årsmelding 2010
• Årsstatistikk for bydel Ullern
• Statistikk og lokale mål Nav Ullern
• Delegasjon av myndighet til enhetsleder
• Delegasjoner av vedtaksmyndighet
• Oversikt over personell med stilling/utdanning
• Oversikt over statlige og kommunalt ansatte i publikumsmottak
• Sjekkpunkter/oppgaver som skal utføres
• Sjekkliste ved vedtakskontroll
• Nødvendig dokumentasjon til søknad om økonomisk sosialhjelp
• Sjekkliste
• Overføring av sak til annet sosialsenter/passiv-arkiv
• Kontrollogg – skjema
• Rutiner for Pm i Hoffsveien 48 for Helse, miljø og sikkerhet
• Rutiner ved sykefravær, for lønn og fravær
• Endring av utbetalingsbetingelser
• Effektuering av vedtak oscar
• Sosiallån forside
• Vurdering av tilbakebetalingsevne
• Rutiner for oppretting av sak/endringer
• Rutiner ved hastesaker
• Rutiner for klagesaker til Fylkesmannen
• Veiledning for utfylling av søknadsskjema
• Arbeidsbeskrivelse av mottak og økonomisk sosialhjelp
• Statlige retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold
• Satser sosialhjelp 2011 – Oslo kommune
• Intern e-post sendt 07.03.11 med svar
• Avviksmelding – HMS
• Oversikt over godkjente vedtak
• Referat fra partnerskapsmøte 18.08.10
• Brukerundersøkelse 2010
• 5 siste enkeltvedtak om tildeling av økonomisk stønad (2 innvilgelser og 3 avslag), vedlagt de dokumenter som ligger til grunn for vedtakene, herunder journalnotater.
• Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:
• 5 saksmapper vedr. familier med mer enn 3 barn
• 3 saksmapper vedr. samboere
• 4 saksmapper vedr. hjemmeboende ungdom
• 8 saksmapper vedr. nye brukere, 4 innvilgelse av stønad og 4 avslag
• 10 saksmapper med bruk av lovens § 19, 5 innvilgelser og 5 avslag
• 10 saksmapper vedr. nødhjelp/stenging av strøm/utkastelse fra bolig etc., 5 innvilgelser og 5 avslag
• Henvendelsesnotat fra Oscar
• Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:
• Diverse e-post

 

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Mari Pleym, revisor
Arnfinn Løvik, revisor
Linn Kvinge, revisjonsleder