Rapport fra tilsyn med barneverntjenesten i Bydel Søndre Nordstrand 2012

Sammendrag

Fylkesmannen i Oslo og Akershus gjennomførte i perioden 31.1.12-22.6.12 tilsyn med barneverntjenesten i Bydel Søndre Nordstrand.

Tilsynet omfattet barneverntjenestens arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn, med barns rett til medvirkning som undertema under begge hovedtemaene.

Det ble avdekket ett avvik ved tilsynet:

Avvik

Bydel Søndre Nordstrand sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lov og forskrift i alle saker.

Dato: 22.6.12

Hilde Håland
revisjonsleder

Kari Grete Offerdal
revisor

 

Lene Tornes
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved barneverntjenesten i Bydel Søndre Nordstrand i perioden 31.1.12- 22.6.12.

Tilsynet omfatter den kommunale barneverntjenestens undersøkelser, jf. barnevernloven (bvl) § 4-3, og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn, jf. barnevernloven§ 4-5. Barns rett til medvirkning står sentralt og er undertema under begge hovedtemaene, jf. barnevernloven § 6-3. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert og til å uttale seg.

Dette tilsynet er en del av det landsomfattende tilsynet som Statens helsetilsyn har besluttet skal gjennomføres i 2012.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Pr 1.1.2011 hadde Bydel Søndre Nordstrand 35 870 innbyggere, hvorav 10 074 var barn i alder 0-17 år. Det har vært en nedgang av andelen barn i denne aldersgruppen siden 2008. Fra 2008 til 2011 er bydelens befolkning økt med 862, hvorav innvandrere står for 1099. l bydelens årsberetning for 2011 uttales det at det samlede inntrykk kan tyde på at unge familier med barn flytter ut, unge innvandrere uten barn flytter inn, samtidig som den eldre befolkningen øker.

l 2009 gjennomførte bydelen en organisatorisk endring som medførte at enhetsleder for barnevern i styringslinje ble direkte underlagt bydelsdirektør. Tjenesten er for øvrig inndelt i tre team som har hver sin barnevernleder; ett barneteam (0-12 år), ett ungdomsteam (12-23) og ett team for mottak og tiltak. l tillegg har enhetsleder et kontorfaglig team, en familiekoordinator og en anskaffelseskonsulent direkte underlagt seg.

Per 31.12.11 var det 502 barn som mottok hjelpetiltak fra barneverntjenesten i Bydel Søndre Nordstrand. l 2011 gjennomførte barneverntjenesten til sammen 477 undersøkelser av barns omsorgssituasjon.

Bydel Søndre Nordstrand hadde per 31.12.11 49,5 stillinger knyttet til saksbehandling, samt 8,5 merkantile stillinger.

Bydelen fikk i 2011 tilført midler til 5 stillinger i forbindelse med regjeringens styrking av det kommunale barnevernet. Midler til disse stillingene er videreført i 2012. l tillegg har bydelen blitt tilført midler til ytterligere 2,1 stilling i forbindelse med regjeringens styrking av det kommunale barnevernet 2012.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt ut 31. januar 2012. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapittel 8, Dokumentunderlag.

Apningsmøte ble avholdt 17. april 2012.

Intervjuer

Under tilsynet 17. og 18. april 2012 ble ti personer intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 20. april 2012.

4. Hva tilsynet omfattet

Temaene for tilsynet var:

1. Barneverntjenestens arbeid med undersøkelser

For å kontrollere at undersøkelsen gjennomføres i tråd med lov- og forskriftskrav, vurderte Fylkesmannen om kommunen sikrer

• at det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse
• at det er foretatt en konkret og individuell vurdering før undersøkelsen konkluderes

2. Barneverntjenestens arbeid med evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn

For å kontrollere at hjelpetiltak for hjemmeboende barn blir evaluert i tråd med lov- og forskriftskrav, vurderte Fylkesmannen om kommunen sikrer

• at det foretas en tilstrekkelig evaluering
• at det er foretatt en forsvarlig vurdering før evalueringen avsluttes

Barns rett til medvirkning var et sentralt tema gjennom hele tilsynet.

Kommunen er pålagt å ha internkontroll, jf. barnevernloven§ 2-1 andre ledd og forskrift om internkontroll. Tilsynet undersøkte om, og på hvilken måte, kommunens ledelse fulgte med på at barneverntjenesten utførte de oppgaver de er pålagt etter barnevernloven§§ 4-3, 4-5 og 6-3.

5. Funn

Avvik

Bydel Søndre Nordstrand sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lovkravene.

Dette er avvik fra følgende lov- og forskriftskrav:

• Bvl § 4-1

Ved valg av hjelpetiltak skal det legges avgjørende vekt på barnets beste, herunder skal det legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen.

• Bvl § 4-5

Når hjelpetiltak vedtas, skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan. Barneverntjenesten skal følge nøye med på hvordan det går med barnet og foreldrene og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak, eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse. Tiltaksplanen skal evalueres regelmessig.

• Bvl § 6-3 og FNs Barnekonvensjon artikkel 12

Barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg i saker som gjelder dem. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

• Bvl § 2-1 andre ledd, jf. forskrift om internkontroll

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre krav til styring av barneverntjenestens virksomhet.

• Bvl § 2-1 sjette ledd, jf. forskrift om internkontroll

Kommunen har ansvaret for nødvendig opplæring av barneverntjenestens personell.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Gjennomgang av saker og rapporteringstall fra 2011 viste at flere barn med hjelpetiltak manglet tiltaksplan (15% siste halvår 2011).
• Evalueringer dokumenteres i liten grad
• Planmessig evaluering var ikke dokumentert i noen av de gjenomgåtte sakene
• Flere tiltak var ikke evaluert i henhold til oppsatt evalueringstidspunkt
• l flere av de sakene der tiltak var evaluert var det vanskelig å se at sakens parter og relevante instanser hadde deltatt i evalueringen.
• l flere av de gjennomgåtte sakene var det vanskelig å se hvilke vurderinger barneverntjenesten hadde foretatt ved evaluering av tiltak.
• Manglende dokumentasjon på samlet vurdering før evaluering avsluttes.
• Vi fant lite dokumentasjon på at barneverntjenesten har informert barnet om deres rett til å bli hørt og deres rett til å uttale seg ved evaluering av tiltak. Vi så enkelte saker hvor det manglet dokumentasjon på at det var gjennomført samtale med barnet. Det var heller ikke redegjort for hvorfor samtale ikke var gjennomført.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven pålegger kommunen å sikre og dokumentere at de etterlever myndighetskrav, jf. bvl. § 2-1 andre ledd. Internkontroll er systematiske tiltak som skal sikre at

barneverntjenesten generelt, og i dette tilsynet undersøkelser og evalueringer av tiltak spesielt, blir kontinuerlig planlagt, utført, kontrollert og korrigert. Internkontrollforskriften inneholder spesifikke krav til styring og ledelse. Barnevernloven inneholder regler som både dreier seg om innhold i tjenesten og krav til styring og ledelse, og disse må sees i sammenheng med kravene til internkontroll. Blant annet skal det være kjent hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt, herunder hvem som er barnevernadministrasjonens leder og dennes stedfortreder.

Barneverntjenesten i Bydel Søndre Nordstrand har et internkontrollsystem, herunder et dokument "lntemkontro/1 ved Søndre Nordstrand bamevemtjeneste" som gir en overordnet oversikt over internkontrollsystemet. Tilsynet avdekket for øvrig at dette systemet ikke er godt nok implementert i tjenesten, men at det arbeides systematisk for å få dette på plass.

l 2009 gjennomførte Bydel Søndre Nordstrand en organisatorisk endring som medførte at enhetsleder for barnevern i styringslinje ble direkte underlagt bydelsdirektør. Organisasjonsendringen hadde blant annet til hensikt å gjøre beslutningslinjen fra direktør til operativ tjeneste kortere og å gjøre kommunikasjonslinjen kortere og dermed sikre bedre flyt i informasjon og kommunikasjon.

Jevnlig og hyppig møtevirksomhet og rapportering fra barnevernsjef (enhetsleder) til bydelsdirektør gir bydelsledelsen den nødvendige oversikt over sentrale utfordringer og situasjonen i barneverntjenesten, herunder at barneverntjenestens virksomhet er i samsvar med lovverket. Bydelens økonomiske handlingsplan er et sentralt verktøy i denne sammenheng.

Barneverntjenesten benytter for øvrig rutiner, maler og sjekklister i fagsystemet Familia som kvalitet- og styringssystem. l tillegg benyttes egenproduserte maler for å sikre sentrale aktiviteter, vurderinger og dokumentasjon i undersøkelsesarbeidet.

Barneverntjenesten bruker også teammøter og andre møter som drøftingsarena, og barnevernlederne følger opp undersøkelsesfrister og sikrer at sakene blir vurdert og diskutert før de konkluderes.

Internkontrollen knyttet til evaluering av tiltaksarbeidet fremsto som noe mangelfull. Verken barneverntjenestens ledelse eller saksbehandlerne hadde på dette området det samme fokuset som på undersøkelsesarbeidet. Det var ikke kontroll med at tiltaksplaner ble evaluert, og disse manglene viste seg i saksmappene.

7. Regelverk

• FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989
• Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (barnevernloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av tilsynet:

• Årsberetning fra 2011 fra Bydel Søndre Nordstrand
• Årsrapport 2011 fra barneverntjenesten til Oslo Rådhus
• Organisasjonskart for barneverntjenesten inkludert beskrivelse av ansvarsforhold, oppgavefordeling og rapporteringslinjer
• Delegasjonsreglement
• Andre aktuelle styringsdokumenter, herunder dokumenter knyttet til internkontroll og avviksbehandling
• Oversikt over ansatte i barneverntjenesten
• Kompetanse- og opplæringsplan for barneverntjenesten
• Rutiner, retningslinjer og sjekklister for gjennomføring av undersøkelser
• Rutiner og retningslinjer for utarbeidelse og evaluering av tiltaksplaner
• Utvalgte dokumenter knyttet til 11 undersøkelsessaker
• Liste over aktive tiltakssaker (saker med hjelpetiltak til hjemmeboende barn) og saker som er avsluttet siste år
• Utvalgte dokumenter knyttet til 12 tiltakssaker

Tilleggsdokumentasjon framlagt under revisjonsbesøket:

• Plan for gjennomføring av undersøkelse
• Dokument som beskriver "Kiemetsrudmodellen" - En erfaringsbasert metode for barnevrntjenestens arbeid med vold i nære relasjoner
• Rutinefor oppbevaring av barnevernsakens dokumenter
• Rutine for utskrift av journalnotat og dokumentliste
• Notat datert 23.02.12 fra gjennomgang av "Intern revisjon av internkontrollsystem
• Rapport fra intern revisjon av internkontrollsystem, datert 23.02.12
• Økonomisk handlingsplan for bydelen (Powerpoint-presentasjon fremlagt for helse- og sosialkomiteen Oslo kommune i april2012)

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 11 saksmapper - undersøkelse
• 12 saksmapper - hjelpetiltakssaker

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

• 31.1.12- Varsel om tilsyn
• Dokumentasjon fra kommunen mottatt 22.2.12
• 20.3.12 - e-post med anmodning om tilleggsdokumentasjon. Vedlagt fulgte et detaljert program for selve revisjonsbesøket.
• Etterspurt dokumentasjon mottatt på e-post 22.3.12
• 22.3.12- e-post vedrørende frafall av utplukket intervjuobjekt
• 27.3.12 - e-post vedrørende endring av intervjuobjekt og oversendelse av oppdatert program

9. Deltakere ved tilsynet

l tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilkepersoner som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisjonsleder: Hilde Håland, seniorrådgiver og jurist
Revisor: Kari Grete Offerdal, rådgiver og barnevernspedagog
Revisor: Lene Tornes, rådgiver og barnevernspedagog
Observatør: Ingvild Vestre, rådgiver og jurist (Statens helsetilsyn)