Helsetilsynet

Hovedmeny

Historisk arkiv Dette innholdet er arkivert og vil ikke bli oppdatert.

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene av kommunens sosial- og helsetjenester som tilsynet omfattet. Systemrevisjonen omfattet kommunens styring og kontroll med at voksne som har alvorlig psykisk sykdom, får individuelt tilrettelagte, koordinerte og forsvarlige tjenester, og at tjenestemottaker får medvirke. Revisjonen omfatter alle faser i tjenesteytingen fra planlegging og tildeling til iverksetting, gjennomføring og evaluering av tildelte sosial- og helsetjenester.

Tilsynet har avdekket at Askim kommune har en utfordring i å bygge opp et styringssystem ut fra det regelverket som til enhver tid gjelder, og som tar høyde for den risiko og fare for svikt som er tilstede i samband med at det ytes sosial- og helsetjenester til voksne som har alvorlig psykisk sykdom.

Under tilsynet ble det avdekket tre avvik:

Avvik 1

Kommunen sikrer ikke at den har tilgjengelige tjenester som på en forsvarlig måte fanger opp behovet for praktisk bistand og opplæring.

Avvik 2

Kommunen sikrer ikke at det fattes vedtak om praktisk bistand og opplæring som ytes fra boveileder i sosialtjenesten.

Avvik 3

Kommunen sikrer ikke at tjenester fra psykisk helseteam og støttekontakttjeneste iverksettes i tråd med vedtak / beslutninger.

Dato: 3.10.2007

Astrid Sponheim Hunderi, rådgiver
revisjonsleder
Atle Grønstøl, juridisk rådgiver
revisor

 

 

Anette Mjelde, psykiatrirådgiver
revisor
Morten Slettmyr, juridisk rådgiver
revisor

 

 

1. Innledning

 

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Askim kommune perioden 20.02.2007 (varsel om tilsyn) – 15.05.2007(sluttmøte ved tilsyn). Tilsynet er del av landsomfattende tilsyn i 2007 med sosial- og helsetjenester og inngår i den planlagte tilsynsvirksomheten til Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold. Målgruppen for tilsynet er voksne med alvorlig psykisk sykdom, psykisk sykdom og rusmiddelbruk og psykisk sykdom og psykisk utviklingshemming.

Tilsynet omfatter både helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn fra Helsetilsynet i fylket og sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn fra Fylkesmannen. Koordinerte og helhetlige tjenester er blant de mest kritiske faktorene ved tjenesteytingen til personer som er alvorlig psykisk syke.

Fylkesmannen som ansvarlig for tilsynet med sosialtjenesten og Helsetilsynet i fylket som ansvarlig for tilsynet med helsetjenesten, har oppnevnt et felles tilsynsteam for å gjennomføre tilsynet. Det er utarbeidet en felles rapport. Oppfølgingen av avvikene vil bli koordinert.

Helsetilsynet i fylket er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Askim kommune er organisert som en to - nivåmodell med to myndighetsnivå som hovedprinsipp. Rådmannsteamet består av rådmann og to kommunalsjefer. Det er 25 tjenesteproduserende virksomheter i kommunen. Psykisk helsearbeid er organisert i virksomheten Familiens hus som blant annet består av sosiale tjenester, tilrettelagt bo - og aktivitetstilbud, åpen omsorg bo tiltak øst og åpen omsorg bo tiltak vest. Kommunen har en flat struktur med stor grad av delegasjon til virksomhetslederne. Det medfører en utfordring i forhold til helhetstenkning og koordinering av tjenester. I forhold til målgruppen i tilsynet har rådmannsteamet styrket sin kompetanse med en rådgiverstilling i stab. Kommunen har opprettet et nettverk for virksomhetslederne av helse- og sosialtjenestene og rådgiver i stab, og et psykiatrinettverk som ledes av fagleder psykisk helseteam og fagleder psykiatriboligene. Nettverket skal ivareta behovet for å se helheten i tjenestetilbudet og koordinere tjenestene. Psykisk helseteam er organisert under Familiens hus og har som primæroppgave å bistå mennesker med psykiske lidelser for å oppnå best mulig psykisk helse og livskvalitet. Teamet består av 6,5 stillinger inklusiv fagleder og merkantil. Sammensetningen er tverrfaglig og består av fagpersoner med høyskoleutdannelse og spesialkompetanse innen psykisk helsearbeid. Det er inntaksmøter hver 2 – 3 uke hvor hele teamet deltar og ledes av teamleder. Aktuelle behandler skriver vedtak som legges til merkantil. Behandler og leder underskriver vedtaket før det sendes ut til bruker. Psykisk helseteam har følgende prioriteringer: unge med alvorlig symptombilde, barn med psykisk syke foreldre, voksne med hjemme boende barn, voksne med alvorlig psykisk lidelse. Ansatte i psykisk helseteam veileder personell i andre virksomheter i kommunen som yter tjenester til målgruppen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble 20.02.2007. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 26.03.2007

Åpningsmøte ble avholdt 14.05.2007

Intervjuer
10 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 15.05.2007.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var hvordan kommunen gjennom organisering, styring og ledelse sikrer at voksne som er alvorlig psykisk syke får forsvarlige tjenester. Tilsynet omfatter store deler av de kommunale sosial- og helsetjenestene. Problemstillingene som er undersøkt er delt opp langs en tidslinje i tre faser:

  • Oppstartfasen som omhandler tilgjengelighet, håndtering av nye henvendelser, planlegging, utredning og beslutning.
  • Iverksettingsfasen som omhandler alt fra planer, beslutninger og vedtak til konkrete tjenester og tiltak.
  • Oppfølgingsfasen som omhandler oppfølging av tjenestemottakere, revurdering av behov og eventuell justering av tjenester.

Kommunens oppgaver innenfor de forskjellige fasene henger sammen. Svikt som avdekkes kan få konsekvenser både ved oppstart, iverksetting og senere oppfølging. For den enkelte bruker kan det variere hvordan sakene starter opp, og om for eksempel deler av tjenestetilbudet utredes mens andre deler iverksettes. For mange av de aktuelle tjenestemottakere kan det også være at tjenestebehovet både i bredde og omfang utvikles over lang tid uten noe egentlig ”startpunkt”. I tilknytning til hver fase er det også undersøkt om kommunen oppfyller krav i sosial- og helselovgivningen gjennom:

  • Brukermedvirkning
  • Koordinering
  • Individualisering
  • Faglig forsvarlig tjenesteyting

5. Funn

Avvik 1.

Kommunen sikrer ikke at den har tilgjengelige tjenester som på en forsvarlig måte fanger opp behovet for praktisk bistand og opplæring.

Avvik fra: Sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2 bokstav a, § 2-3, forvaltningsloven § 17, internkontrollforskriften § 4 annet ledd bokstavene b, c, g og h jf. §§ 4 og 5

Avviket bygger på:

  • Praktisk bistand og opplæring ytes av TBA, Psykisk helseteam, Åpen omsorg og sosialtjenesten. Nevnte instanser står også for utredningen. Det er ikke etablert noe system for å sikre forsvarlig utredning av brukerens behov for praktisk bistand og opplæring, uavhengig av hvilken instans som står for utredningen. Intervjuer og dokumentgjennomgang viser at utredning ikke foregår etter kartleggingsverktøy, sjekklister, prosedyrer eller andre hjelpemidler. Intervjuer viser at i hvilken grad brukeren utredes for behov for praktisk bistand og opplæring, er avhengig av hvilken instans i kommunen som står for utredningen, ikke brukerens mulige behov for tjenesten.
  • Intervjuer og dokumentgjennomgang viser at Psykisk helseteam, Åpen omsorg og sosialtjenesten bare i begrenset grad tilbyr praktisk bistand og opplæring i form av hjelp til å kunne leve og bo i egen bolig (boveiledning). De nevnte instansene er i stor grad spesialiserte innenfor sine områder. Kommuneledelsen har ikke utarbeidet felles prosedyrer, rutiner, retningslinjer eller truffet andre tiltak for å sikre at brukerne i tillegg får sine behov for basistjenester som boveiledning oppfylt, uavhengig av hvilken instans brukeren mottar tjenester fra. Brukere som får tjenester fra nevnte virksomheter og som har behov for basistjenester som boveiledning, tilbys heller ikke systematisk slike tjenester fra andre instanser i kommunen. Boveileder i sosialtjenesten tilbyr til en viss grad slike basistjenester for enkelte, men ikke på en styrt og planlagt måte. Det er heller ikke meningen fra kommunens side at boveileder i sosialtjenesten skal dekke opp langvarige og løpende behov for lovpålagte basistjenester.
  • Boveileder i sosialtjenesten yter praktisk bistand og opplæring (boveiledning) uten forutgående utredning av hjelpebehov/omfang og uten at det treffes enkeltvedtak.
  • Intervjuer viser at det fremstår som uklart for de ansatte hvilke tjenester som omfattes av sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a (praktisk bistand og opplæring). Kommuneledelsen har ikke truffet tiltak som opplæring, retningslinjer, rutiner, mål eller annet for å sikre felles forståelse av hvilke tjenester som omfattes av bestemmelsen og som dermed skal tilbys av kommunen.

Avvik 2.

Kommunen sikrer ikke at det fattes vedtak om praktisk bistand og opplæring som ytes fra boveileder i sosialtjenesten

Avvik fra: Sosialtjenesteloven § 8-1, § 4-3, jf. § 4-2 bokstav a, forvaltningsloven §§ 23 til 27, internkontrollforskriften §§ 4 og 5.

Avviket bygger på:

  • Intervjuene og gjennomgang av journaler viser at personer som mottar boveiledningstjeneste fra boveileder ikke får enkeltvedtak.
  • Det er ikke etablert et system for å fange opp aktuelle brukere slik at behov/omfang utredes og enkeltvedtak treffes.

Kommentar:
Boveileder i sosialtjenesten yter en type oppsøkende lavterskeltjeneste uten forutgående vedtak. Det er ikke noe i veien for at en kommune tilbyr slike tjenester i tillegg til lovpålagte tjenester. Enkelte av tjenestene boveileder yter i Askim er slike tjenester som ikke krever forutgående vedtak. Imidlertid har tilsynet avdekket at boveileder også yter en rekke tjenester som kommer inn under sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a om praktisk bistand og opplæring. Disse brukerne har krav på en forsvarlig utredning av tjenestebehov, enkeltvedtak og klageadgang – noe de ikke får i dag.

Avvik 3.

Kommunen sikrer ikke at tjenester fra psykisk helseteam og støttekontakttjeneste iverksettes i tråd med vedtak/beslutninger

Avvik fra: Kommunehelsetjenesteloven § 2-1, sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2 bokstav c, kvalitetsforskriften § 3, internkontrollforskriften § 4 annet ledd bokstavene f og g, jf.§§ 4 og 5.

Avviket bygger på:

  • Intervjuer viser at det ikke alltid er samsvar mellom vedtak og ytte tjenester fra psykisk helseteam. Til tross for at ledelsen har hatt særlig fokus på problemstillingen, skjer det fortsatt at tjenestene endres på grunn av endrede behov hos brukeren uten at nye vedtak treffes.
  • Intervjuer og dokumentgjennomgang viser at kommunen fatter vedtak om støttekontakt, men at det kan gå flere måneder før tjenesten iverksettes. Flere brukere får ikke iverksatt tjenesten i det hele tatt. Alternative tiltak iverksettes ikke i ventetiden.

6. Vurdering av kommunens styringssystem (internkontrollen)

Ansvar, oppgaver og myndighet synes klart definert, plassert og kjent. Kommunen har utviklet møteplasser mellom tjenestene for å sikre koordinering og individualisering av tjenestetilbudet.

Når det gjelder opplæring av de ansatte, har tilsynet avdekket opplæringsbehov for kunnskap om tjenestene i sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a, jf. internkontrollforskriften § 4 bokstav b og c.

Kommunen har et avvikshåndteringssystem som er mangelfullt implementert til bruk i forbedringsarbeidet. Intervjuer viser at det er ulik oppfatning av hva som skal meldes og at mange derfor ikke melder jf. internkontrollforskriften § 4 bokstav f.

Det foretas ikke systematiske risikovurderinger for å identifisere områder med risiko for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav jf. internkontrollforskriften § 4 bokstav f.

Kommunen har utarbeidet målkart for de ulike virksomhetene hvor det for inneværende år er definert mål for de ulike virksomheter (kritiske suksessfaktorer) og målindikatorer (hva skal måles). Tilsynet avdekket at kommuneledelsen ikke etterspør og vurderer om resultater er i samsvar med mål og kommunens prosedyrer / retningslinjer jf. internkontrollforskriften § 4 bokstav g.

7. Regelverk

  • Lov av 30.mars 1984 nr.15 om statlig tilsyn med helsetjenesten
  • Lov av 13.desember 1991 nr.81 om sosiale tjenester mv.
  • Lov av 19.november 1982 nr.66 om helsetjenesten i kommunene
  • Lov av 2.juli 1999 nr.63 om pasientrettigheter
  • Lov av 2.juli 1999 nr.64 om helsepersonell m.v.
  • Lov av 10.februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
  • Forskrift av 23.desember 2004 nr.1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • Forskrift av 28.juni 2001 nr.765 om habilitering og rehabilitering
  • Forskrift av 27.juni 2003 nr.792 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten
  • Forskrift av 21.desember 2000 nr.1385 om pasientjournal
  • Forskrift av 20.desember 2002 nr.1731 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart med vedlegg
  • Beskrivelse av psykisk helseteam
  • Rutiner og faglig tenkning for pasientarbeid i psykisk helseteam
  • Mandat koordinerende team individuelle planer m.m
  • Målkart 2007 for tilrettelagte bo- og aktivitetstilbud
  • Målkart 2007 for kultur og fritid
  • Målsettinger for pleie- og omsorgstjenestene
  • Beskrivelse av tjenesten hjemmehjelp / praktisk bistand
  • Beskrivelse av tjenesten hjemmesykepleie
  • Beskrivelse av tjenesten brukerstyrt personlig assistanse (BPA)
  • Diverse skriv ( org.kart, oversikt over ansatte, stillingsbeskrivelser, kompetanseplan m.m) om virksomheten sosiale tjenester
  • Oversikt over ansatte og stillingsbeskrivelser m.m over åpen omsorg med bo tiltak Øst og Vest
  • Oversikt over ansatte og stillingsbeskrivelse innenfor psykiatritjenesten tilrettelagte Bo- og Aktivitetstilbud
  • Delegasjons skriv til leder av virksomheten Familiens hus og referater fra diverse nettverksmøter

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Diverse journaler

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn, brev av 20.02.2007
  • Brev av 16.03.2007 fra Askim kommune med oversendelse av etterspurt dokumentasjon
  • Brev av 04.05.2007 fra Fylkemannen i Østfold vedlagt program for tilsynet

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Sigmund Vister

Kommunalsjef

 

X

X

Marie Wern

Virksomhetsleder

   

X

Tove Bremnes

Fagleder psykisk team

X

X

X

Heidi Eik Guttormsen

Virksomhetsleder

X

 

X

Reidun Heksem

Virksomhetsleder

X

 

X

Inger KS Fjeld

Virksomhetsleder

X

 

X

Eva Marie Støbakk

Konst.virksomhetsleder

X

X

X

Nina Herland

Psyk.spl. psykisk helseteam

X

X

 

Mette F. Abrahamsen

Fagleder Magnhildrud

X

X

X

Gunn Melnes

Sosial konsulent

 

X

X

Reidun Mo

Hjelpepleier

X

X

 

Kurt Frantzen

Boveileder

X

X

X

Ragnhild Kruse

Psyk.hjelpepleier

X

X

X

Alf Johnsen

Lege

 

X

 

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Anette Mjelde, psykiatrirådgiver
Atle Grønstøl, juridisk rådgiver
Morten Slettmyr, juridisk rådgiver
Astrid Sponheim Hunderi, rådgiver, revisjonsleder