Helsetilsynet

Hovedmeny

Historisk arkiv Dette innholdet er arkivert og vil ikke bli oppdatert.

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene av kommunens sosial- og helsetjenester som tilsynet omfattet. Systemrevisjonen omfattet kommunens styring og kontroll med at voksne som har alvorlig psykisk sykdom, får individuelt tilrettelagte, koordinerte og forsvarlige tjenester, og at tjenestemottaker får medvirke. Revisjonen omfatter alle faser i tjenesteytingen fra planlegging og tildeling til iverksetting, gjennomføring og evaluering av tildelte sosial- og helsetjenester.

Under tilsynet ble det avdekket to avvik og to merknader.

Avvik 1

Kommunen sikrer ikke at den har tilgjengelige sosiale tjenester i form av praktisk bistand og opplæring til personer som både har alvorlige psykiske lidelser og omfattende rusmiddelmisbruk.

Avvik 2

Kommunen sikrer ikke at vedtak om støttekontakt blir iverksatt innen forsvarlig tid.

Merknad 1

Kommunen har et forbedringspotensial ved oppfølging av behandling med legemidler til brukere som får tjenester fra miljøarbeidertjenesten.

Merknad 2

Kommunen har et forbedringspotensial ved utforming av vedtak om praktisk bistand og opplæring ved Kompetansesenter Psykisk helse.

Dato: 2.10.2007

Astrid Sponheim Hunderi, rådgiver
revisjonsleder
Atle Grønstøl, juridisk rådgiver
revisor

 

 

Anette Mjelde, psykiatrirådgiver
revisor
Morten Slettmyr, juridisk rådgiver <
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Sarpsborg kommune i perioden 21.02.2007 (varsel om tilsyn) – 24.05.2007 (sluttmøte ved tilsyn). Tilsynet er del av det landsomfattende tilsynet i 2007 med sosial – og helsetjenester. Det inngår i den planlagte tilsynsvirksomheten til Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold. Målgruppen for tilsynet er voksne med alvorlig psykisk sykdom, psykisk sykdom og rusmiddelmisbruk og psykisk sykdom og psykisk utviklingshemming.

Tilsynet omfatter både helsetjenester etter helselovgivningen, som er underlagt tilsyn fra Helsetilsynet i fylket, og sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven, som er underlagt tilsyn fra Fylkesmannen. Koordinerte og helhetlige tjenester er blant de mest kritiske faktorer ved tjenesteytingen til personer som er alvorlig psykisk syke.

Fylkesmannen som ansvarlig for tilsynet med sosialtjenesten og Helsetilsynet i fylket som ansvarlig for tilsynet med helsetjenesten, har oppnevnt et felles tilsynsteam for å gjennomføre tilsynet. Det er utarbeidet en felles rapport. Oppfølgingen av avvikene vil bli koordinert.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6. Helsetilsynet i fylket er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Sarpsborg kommune er organisert i seks kommuneområder (forvaltning, ressurs / plan / utvikling, plan / økonomi, drift, eiendom, personal / organisasjon)

Kommuneområdene har ansvar for strategisk arbeid og er forankret i politiske vedtak som igjen forvalter tjenestene og tildeler disse til brukerne. Kommunesjef drift ivaretar rådmannens linjelederfunksjon overfor virksomhetene som spenner over alle tjenesteområder innenfor kommunen. Den enkelte virksomhet ledes av en virksomhetsleder og består av team med en teamansvarlig, inndelt etter hva som er mest hensiktsmessig og ut i fra de oppgaver som skal løses. Virksomhetsleder har beslutningsmyndighet og ansvar for koordinering av det overordnede faglige, personalmessige og administrative innen sin virksomhet og samarbeidsansvar med naturlige samarbeidspartnere på tvers i organisasjonen for å gi brukeren et best mulig tilbud.

Kommuneområde Ressurs, Plan og Utvikling er ansvarlig for tjenestebestillinger i virksomhet Kompetansesenter psykisk helse, som består av psykiatritjenesten, psykiatrisk dagsenter, treffpunkt aktivitetssenter, miljøarbeidertjenesten og oppsøkende psykiatriteam. Foruten bestilling av disse tjenestene har området også ansvar for tjenestebestillinger i virksomheten hjemmebaserte tjenester. Virksomheten hjemmebaserte tjenester fatter vedtak for ordinære hjemmetjenester inkludert enkeltvedtak i bofellesskap.

Virksomheten Kompetansesenter psykisk helse hadde 1100 brukere som fikk bistand i 2006.

Kommuneområdet har ansvar for å kontrollere at tjenestene leveres i henhold til vedtak og med de resultater som faglige retningslinjer og interne rutiner krever.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt ut 21.02.2007. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 29.03.2007.

Åpningsmøte ble avholdt 23.05.2007.

Intervjuer
11 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 24.05.2007

4. Hva tilsynet omfattet

Temaet for tilsynet var hvordan kommunen gjennom org1anisering, styring og ledelse sikrer at voksne som er alvorlig psykisk syke får forsvarlige tjenester. Tilsynet omfattet store deler av de kommunale sosial - og helsetjenestene. Problemstillingene som er undersøkt er delt opp langs en tidslinje i tre faser:

  • Oppstartsfasen som omhandler tilgjengelighet, håndtering av nye henvendelser, planlegging, utredning og beslutning
  • Iverksettingsfasen som omhandler alt fra planer, beslutninger og vedtak til konkrete tjenester og tiltak
  • Oppfølgingsfasen som omhandler oppfølging av tjenestemottaker, revurdering av behov og eventuell justering av tjenester.

Kommunens oppgaver innenfor de forskjellige fasene henger sammen. Svikt som avdekkes kan få konsekvenser både ved oppstart, iverksetting og senere oppfølging. For den enkelte bruker kan det variere hvordan sakene starter opp, og om for eksempel deler av tjenestetilbudet utredes mens andre deler iverksettes. For mange av de aktuelle tjenestemottakere kan det også være at tjenestebehovet både i bredde og omfang utvikles over lang tid uten noen egentlig ”startpunkt”. I tilknytning til hver fase er det også undersøkt om kommunen oppfyller krav i sosial- og helselovgivningen gjennom:

  • Brukermedvirkning
  • Koordinering
  • Individualisering
  • Faglig forsvarlig tjenesteyting

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke at den har tilgjengelige sosiale tjenester i form av praktisk bistand og opplæring til personer som både har alvorlige psykiske lidelser og omfattende rusmiddelmisbruk.

Avvik fra: Sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2 bokstav a, § 2-3, forvaltningsloven § 17, internkontrollforskriften § 4 annet ledd bokstav b og c, jf. §§ 4 og 5

Avviket bygger på:

  • Intervjuer og dokumentgjennomgang viser at praktisk bistand og opplæring i form av boveiledning ( jf.sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a) ikke er tilgjengelig for alle som både har alvorlige psykiske lidelser og omfattende rusmiddelbruk (dobbeltdiagnoser) og behov for hjelp til å leve og bo.
    • Flere i nevnte brukergruppe mangler egnet bolig, slik at nødvendig hjelp til å leve og bo ( boveiledning) ikke gis til disse.
    • Det er ikke nok tilrettelagte boliger til å dekke behovet til de som ikke kan bo i egen bolig. Brukere settes på venteliste for tilrettelagt bolig. Flere av disse har heller ingen annen egnet bolig hvor de kan motta nødvendig hjelp til å leve og bo (boveiledning).
    • Av kommunens opptrappingsplan for psykisk helse fremgår det at kommunen har for få boliger til å dekke brukernes behov.
  • Kommunen har iverksatt et prosjekt for å imøtekomme målgruppens behov for tilrettelagte og helhetlige tjenester. Prosjektet er under utvikling. Det er foreløpig ikke innrettet slik at det kan gi svar på om brukergruppens behov for tjenester er dekket.

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke at vedtak om støttekontakt blir iverksatt innen forsvarlig tid

Avvik fra: sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2 bokstav c, kvalitetsforskriften § 3, internkontrollforskriften § 4 annet ledd bokstavene f og g, jf. §§ 4 og 5.

Avviket bygger på:

  • Kommunen treffer vedtak om støttekontakttjeneste. Intervjuer og dokumentgjennomgang viser at det kan gå mange måneder fra vedtak er fattet til tjenesten iverksettes. Årsaken er vanskeligheter med å skaffe støttkontakter.
  • Kommunen iverksetter i en del tilfeller midlertidige tiltak for å avhjelpe behovet for støttekontakt i ventetiden, men ikke for alle.

Merknad 1:

Kommunen har et forbedringspotensial ved oppfølging av behandling med legemidler til brukere som får tjenester fra miljøarbeidertjenesten.

Merknader bygger på:

  • Oppgaver, ansvar og myndighet for utdeling av legemidler er klart definert.
  • Rutinene for oppfølging og dokumentasjon av virkning og bivirkning av legemidler oppfattes derimot som uklare.
    • Legemidler deles ut av hjemmesykepleien. Hjemmesykepleien er kun inne hos brukerne kort tid om gangen, slik at de selv har begrenset mulighet til å observere brukeren mht. virkninger og bivirkninger av legemidlene. Intervjuer viser at det varierer hvor planmessig miljøarbeidertjenesten observerer brukeren med tanke på å vurdere virkninger og bivirkninger av legemidler. Det er også variabelt i hvilken grad miljøarbeidertjenesten gir tilbakemeldinger til hjemmesykepleien eller rekvirerende lege om virkninger og bivirkninger av legemidlene.
    • Kommunen har rutiner for kommunikasjon og samhandling, men intervjuer viser at det blir brukt i varierende grad. Intervjuer viser at det er varierende oppfatning blant de ansatte om i hvilken grad det er praksis for, eller mulig å lese hverandres tilbakemeldinger og vurderinger. Intervjuer viser at det varierer om endring i medisinering kommer til miljøarbeiders kunnskap.
    • Miljøarbeidernes faglige kompetanse og tette oppfølging av brukerne gjør at tilsynsmyndighetene antar at mer alvorlige bivirkninger og større avvik i forhold til forventet behandlingsforløp likevel blir fanget opp og at tilbakemeldinger blir gitt til rette vedkommende. De uklare rutinene gjør likevel systemet unødvendig sårbart og risikoen for svikt vurderes til større enn det som ville vært optimalt.

Merknad 2:

Kommunen har et forbedringspotensial ved utforming av vedtak om praktisk bistand og opplæring ved Kompetansesenter psykisk helse.

Merknader bygger på:

  • Vedtakene er lite spesifikke mht. hvilke tjenester tjenestemottakeren har fått innvilget.
  • Omfang ( for eksempel timer pr. dag eller uke ) framgår ikke av vedtakene.
  • Økonomisk veiledning, hjelp til handling osv. tildeles med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven. Det er feil, da nevnte tjeneste ikke omfattes av reglene i kommunehelsetjenesteloven.

Kommentar:
En viss fleksibilitet i vedtakene vil ofte være en fordel. Man kan lettere skreddersy et opplegg som passer brukeren. Dessuten vil man kunne gjøre mindre endringer i tjenestene i tråd med variasjonene i behovene til brukeren uten å måtte treffe nye vedtak hver gang. Vedtakene må likevel ikke bli så vage at det går på bekostning av brukerens rettssikkerhet. Når omfang og type tjenester ikke fremgår av vedtaket, mister tjenestemottakeren en mulighet til å klage på omfang og type tjeneste etter reglene i forvaltningsloven.

I forkant av et vedtak, skal brukerens behov for tjenester ha vært utredet. Jo vagere et vedtak blir, desto mer av den reelle utredningen av brukerens behov vil måtte foregå ute i tjenestene. En tjenestemottaker har ingen formell klageadgang på utredning som foregår ute i tjenestene. Vage vedtak vil derfor raskt kunne være i strid med reglene i forvaltningsloven på dette punktet.

6. Regelverk

  • Lov av 30. mars 1984 nr.15 om statlig styring med helsetjenesten
  • Lov av 13. desember 1991 nr.81 om sosiale tjenester m.v.
  • Lov av 19. november 1982 nr.66 om helsetjenesten i kommunene
  • Lov av 2. juli 1999 nr.63 om pasientrettigheter
  • Lov av 2. juli 1999 nr.64 om helsepersonell m.v.
  • Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåter i forvaltningssaker
  • Forskrift av 23. desember 2004 nr.1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • Forskrift av 28. juni 2001 nr.765 om habilitering og rehabilitering
  • Forskrift av 27. juni 2003 nr. 792 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten
  • Forskrift av 21. desember 2002 nr.1385 om pasientjournal
  • Forskrift av 20.desember 2002 nr.1731 om internkontroll i sosial –og helsetjenesten

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Kart over administrativ organisering av kommunen
  • Organisasjonskart Kompetansesenter psykisk helse
  • Funksjonsbeskrivelser og navn over ansatte i Kompetansesenter psykisk helse
  • Oversikt over virksomhetsledere med virksomheter og avdelinger
  • Kommuneplan for Sarpsborg mot 2016 herunder plan for psykisk helse 2007 – 2010
  • Sarpsborg kommune mot 2016 mål og strategier
  • Virksomhetsplan for Kompetansesenter psykisk helse 2007
  • Vedtaksmyndighet, enkeltvedtak
  • Diverse delegeringsfullmakter vedr. enkeltvedtak fra kommunesjef ressurs, plan og utvikling
  • Administrativt styringsverktøy / veiledende standard
    • praktisk og / eller personlig bistand
    • hjemmesykepleie
    • sykehjem
    • støttekontakt
    • dagopphold i sykehjem
    • dagsenterplass tilrettelagt for mennesker med varige og sammensatte behov, primært utviklingshemmede
    • tildeling av dagsenterplass for eldre
    • boveiledning
    • Kompetansesenter psykisk helse
    • M.m.
  • Oversikt over prosessen i saksbehandling
  • Avtale 2.2 2006 – 2009 mellom kommuneområde ressurs, plan og utvikling og virksomhet Kompetansesenter psykisk helse
  • Avtale 2.2 2006 – 2009 budsjettåret 2007 mellom kommuneområde ressurs, plan og utvikling og hjemmebaserte tjenester – Sarpsborg sentrum vest

Dokumentasjon som ble gjennomgått i forkant av revisjonsbesøket (21.05.2007):

  • Prosedyrer og rutiner i psykiatritjenesten (nivå 2)
  • Prosedyrer og rutiner i miljøarbeidertjenesten
  • Internkontroll (perm 1 og 2) oppsøkende psykisk team
  • Andre vedtatte prosedyrer vedrørende tilsynstemaet

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn, brev datert 21.02.2007
  • Brev av 12.03.2007, e-post av 16.04.2007, brev datert 16.04.2007 vedlagt etterspurt dokumentasjon
  • Brev av 16.05.2007 fra Fylkesmannen i Østfold vedlagt program for tilsynet

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Øivind W. Johansen

Helsesjef

X

X

X

Berit Dahle

Virksomhetsleder

X

X

X

Ruben Grytten

Psyk. sykepleier

X

X

X

Randi Bergby

Virksomhetsleder

X

X

X

Grete Østby

Sykepleier hjemmetj.

X

X

X

Lars R. Engen

Psyk. sykepleier

X

X

X

Kirsti Skaug

Kommunesjef

X

X

X

Marianne T. Andersen

Psyk. sykepleier

X

X

X

Anita Grøseth

Kommunesjef

X

X

June Søfting

Fagansvarlig helse / omsorg

X

X

Gry Yvonne Lande

Sykepleier

X

X

X

Flemming Johnsen

Sosialsjef / seksjonsleder

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Anette Mjelde, psykiatrirådgiver
Atle Grønstøl, juridisk rådgiver
Morten Slettmyr, juridisk rådgiver
Astrid Sponheim Hunderi, rådgiver og revisjonsleder