Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag 

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold gjennomførte i perioden 30.05.08 (varsel) – 17.10.08 (rapport) tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Moss kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og tiltak eller tjenester knyttet til overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Det ble avdekket ett avvik under tilsynet:

Moss kommune har ikke etablert systemer som sikrer tilstrekkelig samarbeid og samhandling mellom helsetjenesten, sosialtjenesten og barneverntjenesten, for å fange opp og utrede utsatte barn og unges behov for koordinerte tjenester.

Dato: 17.10.08

Atle Grønstøl
revisjonsleder
Anders Brandt
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 30.05.08 (varsel) – 17.10.08 (rapport) gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder, og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven, som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen, samt helsetjenester etter helselovgivningen, som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i fellesskap, og oppfølging av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for at tjenester blir samordnet. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare, og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved gransking av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Moss kommune har 29 000 innbyggere. Kommunen er organisert etter en modell i to nivåer med sentralisert forvaltning og desentralisert tjenesteproduksjon. Rådmannsfunksjonen, som består av rådmann og to kommunalsjefer, utøver den daglige overordnede ledelse.

Kommuneforvaltningen er inndelt i 5 områder; servicetorg, kultur og oppvekst, helse og omsorg, teknisk og sosial. Det er etablert 12 virksomhetsområder med til sammen 34 autonome virksomheter. Virksomhetene utfører tjenester i henhold til enkeltvedtak fattet av forvaltningen. Enkelte virksomheter utfører tjenester i henhold til enkeltvedtak fattet av forvaltningen, og samtlige virksomheter reguleres av en helhetlig avtale mellom forvaltning og virksomhet innenfor økonomiske rammer som bystyret har besluttet. Både kommuneforvaltningen og virksomhetene rapporterer direkte til rådmannsfunksjonen.

De forvaltningsområdene som berøres av dette tilsynet er kultur og oppvekst, helse og omsorg, og sosial. Barneverntjenesten er organisert som en del av kommuneområde kultur og oppvekst. De mest relevante virksomhetene for dette tilsynet er oppvekst og helsetjenesten og psykiatri- og rustjenesten.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 30. mai 2008.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 21.august 2008.

Gjennomgang av saksmapper ble utført 3. september 2008

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 4. september 2008.

Intervjuer ble gjennomført 4. og 5. september

12 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 5. september 2008.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunens side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølging og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud, slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna. Det ble blant annet sett på ivaretakelsen av meldinger til barnevernet, på praktisering av taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett, samt på innhenting av samtykke fra barn og foreldre.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette av samarbeidet ble rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende undersøkt. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om barnevern-, helse- og sosialtjenesten i kommunen samarbeider med skole, PPT, barnehager, spesialisthelsetjenester og statlig barnevern når det er behov for det. Det ble også undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de tre tjenestene kontinuerlig evaluerer de samlede tiltak og tjenester som ytes til det enkelte barn. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunen forbereder og ved behov gjennomfører overgang fra barnevern til sosialtjeneste sammen med den aktuelle ungdommen i god tid, ved for eksempel prosedyrebeskrivelser, faste kontaktpersoner, regelmessig fellesmøter eller lignende.

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt, og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Avvik:

Moss kommune har ikke etablert systemer som sikrer tilstrekkelig samarbeid og samhandling mellom helsetjenesten, sosialtjenesten og barneverntjenesten, for å fange opp og utrede utsatte barn og unges behov for koordinerte tjenester.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barnevernloven (bvl) §§ 2-1 og 3-1 jf. § 3-2 1. og 2. ledd, § 4-5
  • Kommunehelsetjenesteloven (khl) § 1-4 2.ledd
  • Helsepersonelloven (hlspl) § 33 1. ledd
  • Forskrift om internkontroll i helse- og sosialtjenesten § 4
  • Forskrift om internkontroll i barneverntjenesten § 4

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Det er ikke utarbeidet skriftlige rutiner for samarbeid på tvers mellom tjenestene som har kontakt med utsatte barn og unge, (hvordan samarbeidet mellom tjenestene skal foregå, og når det skal være kontakt mellom tjenestene)
  • Det er ikke opprettet formelle møtepunkter mellom barneverntjenesten og de andre tjenestene som; familiesenteret, skolehelsetjenesten, sosialtjenesten, og Psykiatri- og rustjenesten
  • I flere intervjuer ble det uttrykt behov for tverrfaglige møtepunkter/forum for å drøfte saker anonymt eller med innhentet samtykke
  • Barneverntjenesten har etablert faste samarbeidsmøter med skolen, men skolehelsetjenesten er ikke en fast deltaker på disse møtene
  • Barneverntjenesten har opprettet kontaktpersoner for flere tjenester i kommunen. Kontaktpersonene er imidlertid ikke like kjent for alle
  • I flere barnevernsaker foreligger det ikke skriftlig samtykkeerklæring til innhenting av opplysninger
  • Det fremgår ikke av barnevernsakene om det er forsøkt innhentet samtykke til å gi utfyllende tilbakemelding til melder
  • Det fremgår av intervju og gjennomgang av saker at det innad i skolehelsetjenesten er ulik vurderinger av når en sak skal meldes til barneverntjenesten
  • Det fremgår av intervjuer og enkelte saksmapper at noen saker meldes for sent til barneverntjenesten
  • Det er ikke gjennomført systematiske opplæringstiltak i de ulike tjenestene i forhold til opplysningsplikt/taushetsplikt
  • Det opplyses i intervjuer, og går frem av saksmapper, at barneverntjenesten ikke følger opp rutinen om skriftlig tilbakemelding til offentlig melder i alle saker
  • Enkelte barnevernsaker er mangelfullt dokumentert i forhold til hvilke utredninger og vurderinger som er gjort i saken. Enkelte saksmapper fremstår som ufullstendige og uoversiktlige
  • Ved gjennomgang av saksmapper og ved intervjuer fremgår det at det i flere av sakene ikke er utarbeidet tiltaksplan samtidig med at det fattes vedtak om hjelpetiltak i barneverntjenesten
  • Det opplyses i intervjuer, og går frem av saksmapper, at barneverntjenesten ikke følger opp rutinen om midtveisevaluering i undersøkelsene
  • Det fremkom av intervjuer at det ikke er en omforent forståelse av hvilke rolle familiesenteret skal ha og hvordan samhandling mellom familiesenteret og barneverntjenesten skal være
  • Kommunen har ikke etablert et system som sikrer at samarbeid mellom tjenestene blir systematisk evaluert

Tilsynsmyndigheten har for øvrig merket seg at kommunen selv har identifisert forbedringsområder i samhandlingen mellom tjenestene. Det er derfor startet arbeid med å etablere møtepunkter mellom tjenestene. Kommunen er i ferd med å etablere 3 bydelsteam. Teamene vil bli satt sammen av representanter fra skole, barnehage, kultur, helse, barnevern, politi, samt representanter fra aktuelle samarbeidspartnere i nærmiljøer.

Videre skal det etableres tverrfaglig kommunalt team som skal ha som mål å utarbeide et godt helhetlig tjenestetilbud til kommunens innbyggere. Teamet skal ledes av tverrfaglig koordinator fra kommuneforvaltning for kultur og oppvekst. I tillegg skal teamet bestå av fagkoordinator barnevern, skole, barnehage, kultur og saksbehandler omsorg fra kommuneforvaltning for kultur og oppvekst, og fagkoordinator for familiesenteret, helsesøstertjenesten og PPT i virksomhet omsorg og helsetjenesten.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Det følger av sosialtjenesteloven § 2-1, lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 3 og barnevernloven § 2-1 2. ledd at kommunen skal etablere systemer for internkontroll med egen virksomhet. Internkontroll handler om virksomhetens interne styring og egen kontroll. Det er et ledelsesverktøy – et hjelpemiddel for styring og utvikling av den daglige drift. Internkontrollen skal bidra til at myndighetskrav etterleves, daglige arbeidsoppgaver blir utført, styrt og forbedret i henhold til helse- sosial og barnevernlovgivningen.

Moss kommune har delvis etablert systemer for internkontroll. Avvik som er avdekket viser likevel at kommunen har svakheter i styringssystemet. Kommunen har et forbedringspotensial i forhold til å utarbeide skriftlige rutiner for arbeidet, samt implementere og gjøre kjent allerede utarbeidede rutiner. Kommunen har skjemaer for avvik liggende i rutinebank på kommunens nettsider, der det også følger veiledning for behandling og oppfølging med. Videre har barnevernet informasjon om hvordan avvik skal behandles i sitt internkontrollsystem. Rutinene for avviksmelding og håndtering er ikke like godt kjent blant de ansatte i kommunen. Kommunen har ikke foretatt systematisk gjennomgang av sin virksomhet for å finne frem til sårbare områder vedrørende overholdelse av lov og forskrift. Det er ikke utarbeidet rutiner for å sikre evaluering av samarbeidet på tvers av tjenestene.

7. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Reglement for Moss kommune vedtatt av bystyret 26.06.07 med endringer vedtatt 21.04.08
  • Beskrivelse av kommunens organisering, herunder organisasjonskart
  • Oversikt over ansatte i:
    - kommuneforvaltning kultur og oppvekst
    - kommuneforvaltning sosial
    - oppvekst og helsetjenesten
    - Moss voks
    - Psykiatri- og rustjenesten
    - Fontenen
  • Moss voks
    – organisering
    – beskrivelse
  • Kommuneforvaltning sosial
    – organisering
    – beskrivelse
    – årsrapport
  • Kommuneforvaltning kultur og oppvekst
    – organisering
    – opplæringsplan
    – rutinehåndbok for barneverntjenesten
    – informasjon om kontaktpersoner i barneverntjenesten
  • Oppvekst og helsetjenesten
    – organisering
    – opplæringsplan
    – prosedyre ressursgruppe for gravide rusmisbrukere
  • Psykiatri- og rustjenesten
    - Organisering
    -  Beskrivelse
    -  Samhandlingsdokument/avtale mellom virksomheten og kommuneforvaltning
    -  Årsrapport 2007
    -  Opplæringsplan
    -  Rutine for å sikre identifisering ivaretakelse av barn av rusmisbrukere og/eller psykisk syke foreldre

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • saksmapper fra skolehelsetjenesten
  • saksmapper fra sosialtjenesten
  • saksmapper fra psykisk helsearbeid
  • saksmapper fra barneverntjenesten
  • saksmapper fra omsorg

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel om tilsyn datert 30.05.08
  • Oversendelse av dokumentasjon fra kommunen datert 13.08.08
  • Oversendelse av program pr. e-post 26.08.08
  • Diverse korrespondanse med kommunens kontaktperson på telefon og e-post
  • Oversendelse av foreløpig tilsynsrapport datert 30.09.08
  • Kommunens kommentarer til foreløpig tilsynsrapport i e-post av 16.10.08

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Frithjof Bull

Forvaltningssjef kommuneområde sosial

X

X

Ingvild Sandsberg

Fagkoordinator oppfølgingsteam,

X

X

X

Tor Øystein Gulliksen

Virksomhetsleder Psykiatri og rustjenesten

X

Torill O. Bristol

Fagkoordinator psykiatri- og rustjenesten

X

X

X

Brit Torvbråten

Barnevernfaglig leder

X

X

Elisabeth Hammer

Saksbehandler barneverntjenesten

X

X

Ingrid Blindheim

Tverrfaglig koordinator, kommuneområde kultur og oppvekst

X

X

X

Mette Nordhus

Forvaltningssjef kommuneområde kultur og oppvekst

X

X

X

Hanne-Grethe Hoel Aronsen

Fagkoordinator, skole- og helsetjenesten

X

X

Thomas H. Meyer

Nestleder kommuneområde kultur og oppvekst

X

X

Pål Innset

Skolelege

X

Ken Paulsen

Fagkoordinator barneverntjenesten

X

X

Inger Johanne Fjellbraaten

Kommunesjef

X

X

Elisabeth Solvoll

Fagkoordinator, familiesenteret

X

X

Vill Gombos

Virksomhetsleder, Oppvekst og helsetjenesten

X

Rita Eikeland Krogstad

Helsesøster

X

Hege Elise Samuelsen

Helsesøster

X

Hanne Syvertsen

Saksbehandler, Omsorg 0-18 år

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisor Anette Mjelde
Revisor Anders Brandt
Revisjonsleder Atle Grønstøl