Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold gjennomførte i perioden 30.05.08 (varsel) – 24.10.08 (rapport) tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Råde kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og tiltak eller tjenester knyttet til overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Under tilsynet ble det avdekket 1 avvik:

Avvik:

Råde kommune har ikke etablert systemer som sikrer tilstrekkelig samarbeid og samhandling mellom helsetjenesten, sosialtjenesten, hjemmebaserte tjenester og barneverntjenesten, for å fange opp, utrede og gjennomføre tjenester til utsatte barn og unge.

Dato: 29.10.08

Atle Grønstøl
revisjonsleder
Anders Brandt
revisor

 

 

Anette Mjelde
revisor

 

 

1. Innledning


Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 30.05.08 (varsel) – 24.10.08 (rapport) gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven, som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen, samt helsetjenester etter helselovgivningen, som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølging av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for at tjenester samordnes. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare, og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved gransking av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Råde kommune har ca 6800 innbyggere. Administrativt er kommunens drift og forvaltning inndelt i 7 virksomheter og sentraladministrasjon. Sentraladministrasjonen utgjør den overordnede kommunale ledelse, og består av rådmann, økonomisjef, personal- og organisasjonsrådgiver og pedagogisk rådgiver. Kommunens 7 virksomheter ledes av virksomhetsledere. De mest sentrale virksomhetene for dette tilsynet er virksomhet familieområdet og virksomhet hjemmebaserte tjenester/Nor. Virksomhet familieområdet består bl.a. av barneverntjenesten, helsestasjonstjenesten og sosialtjenesten. Virksomhet hjemmebaserte tjenester består bl.a. av koordinator for funksjonshemmede og psykisk helsetjeneste.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 30. mai 2008

Formøte ble avholdt 19. august 2008.

Gjennomgang av saksmapper 17. september 2008.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag

Åpningsmøte ble avholdt 18. september 2008.

Intervjuer ble gjennomført 18. og 19. september 2008.

9 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 19. september 2008.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunens side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølging og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna. Det ble blant annet sett på ivaretakelsen av meldinger til barnevernet, på praktisering av taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett, samt på innhenting av samtykke fra barn og foreldre.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette samarbeidet ble rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende undersøkt. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om barnevern-, helse- og sosialtjenesten i kommunen samarbeider med skole, PPT, barnehager, spesialisthelsetjenester og statlig barnevern når det er behov for det. Det ble også undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring av individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de tre tjenestene kontinuerlig evaluerer de samlede tiltak og tjenester som ytes til det enkelte barn. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunen forbereder og ved behov gjennomfører overgang fra barnevern til sosialtjeneste sammen med den aktuelle ungdommen i god tid, ved for eksempel prosedyrebeskrivelser, faste kontaktpersoner, regelmessig fellesmøter eller lignende.

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn


Avvik 1:

Råde kommune har ikke etablert systemer som sikrer tilstrekkelig informasjon, samarbeid og samhandling mellom helsetjenesten, sosialtjenesten, hjemmebaserte tjenester og barneverntjenesten, for å fange opp, utrede og gjennomføre tjenester til utsatte barn og unge.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barnevernloven §§ 2-1, og 3-1 jf. § 3-2 1. og 2. ledd, samt §§ 4-3 og 4-5
  • Kommunehelsetjenesteloven § 1-4, 2. ledd
  • Helsepersonelloven § 33 1.ledd
  • Sosialtjenesteloven §§ 3-2 og 4-1
  • Forskrift om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons og skolehelsetjenesten, § 2-1 tredje ledd
  • Forskrift om internkontroll i barneverntjenesten § 4
  • Forskrift om internkontroll i helse- og sosialtjenesten § 4

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Det er i liten grad utarbeidet rutiner for samarbeid på tvers av tjenestene
  • Skolehelsetjenesten har ikke utarbeidet rutiner for samarbeid med andre instanser i henhold til forskrift om forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten
  • Det er ikke etablert faste møtepunkter mellom barneverntjenesten og de andre tjenestene som sosialkontor, skolehelsetjenesten, hjemmebaserte tjenester eller miljøterapeut i virksomhet familie
  • Det uttrykkes behov for et tettere og mer regelmessig samarbeid og samhandling mellom tjenester fra samtlige tjenesteområder
  • Det opplyses fra flere at det er vanskelig å få utpekt koordinator for individuell plan
  • Det opplyses i intervjuer at flere bekymringer til barneverntjenesten kommer for sent inn eller blir ikke sendt
  • Barneverntjenesten gir ikke rutinemessig tilbakemelding til offentlig melder i alle saker
  • Barneverntjenesten følger ikke opp egen rutinehåndbok:
    -  Mangler midtveisevaluering i undersøkelsen
    -  Overholder ikke 3 mnd fristen i mange undersøkelsessaker. Det fremgår av halvårsrapport for 2008 at kommunen ikke overholder fristen i 19 av 27 avsluttede undersøkelser. 
    -  Det utarbeides ikke tiltaksplan samtidig med vedtak om hjelpetiltak i alle saker
    -  Det fattes ikke enkeltvedtak når hjelpetiltak avsluttes
  • Kommunen har ikke foretatt systematiske vurderinger av sårbare områder knyttet til samarbeid mellom tjenestene
  • Kommunen har ikke et overordnet system for å evaluere samarbeid, metodebruk og arbeidsfordeling mellom de ulike tjenestene
  • Kommunens avviksskjema er ikke kjent eller tatt i bruk i de ulike tjenestene.
  • Det er ikke gjennomført systematiske opplæringstiltak ift. de ulike tjenestenes oppgaver, rammer og tjenestetilbud.
  • Det opplyses at tilgjengeligheten i skolehelsetjenesten er redusert pga. vakant helsesøsterstilling i ungdomsskolen

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem


Det følger av sosialtjenesteloven § 2-1, lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 3 og barnevernloven § 2-1 2. ledd at kommunen skal etablere systemer for internkontroll med egen virksomhet. Internkontroll handler om virksomhetens interne styring og egen kontroll. Det er et ledelsesverktøy – et hjelpemiddel for styring og utvikling av den daglige drift. Internkontrollen skal bidra til at myndighetskrav etterleves, daglige arbeidsoppgaver blir utført, styrt og forbedret i henhold til helse- sosial og barnevernlovgivningen.

På bakgrunn av de funn og avvik som er presentert ovenfor, er det tilsynsmyndighetens vurdering at Råde kommune i liten grad har etablert internkontroll, dvs. et styringssystem som innebærer gjennomgang og risikovurdering fra ledelsen på de reviderte områdene, for å sikre etterlevelse av sosial- helse og barnevernlovgivningen. Kommunen har i liten grad utarbeidet skriftlige rutiner for samarbeid på tvers av tjenestene, samt rutiner for det daglige arbeidet i de ulike tjenestene. Barneverntjenesten har utarbeidet rutinehåndbok, men denne er lite kjent og følges ikke opp i praksis. Videre er det ikke etablert systemer som i tilstrekkelig grad fanger opp svikt, sikrer at feil rettes opp og forebygger at tilsvarende svikt skjer i fremtiden. Det er utarbeidet avviksskjema, men dette er i liten grad kjent og tatt i bruk av de ansatte i de ulike tjenestene.

Med manglene i styringssystemet som nevnt over, vurderer tilsynsmyndigheten at det er uakseptabel stor risiko for svikt i tjenesteytingen.

7. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

8. Dokumentunderlag


Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Oversikt over kommunens organisering – Organisasjonskart Råde kommune
  • Delegasjonsreglement for Råde kommune
  • Årsberetning 2007 for Råde kommune
  • Årsmelding 2007 for helsestasjonstjenesten i Råde kommune
  • Virksomhetsplan 2008 for virksomhet familie
  • Årsplan 2008 hjemmebaserte tjenester
  • Opplæringstiltaksplan 2008 for Råde kommune
  • Oversikt over ansatte i de ulike tjenestene
  • Tjenestebeskrivelse Hjemmebaserte tjenester – Psykisk helsearbeid
  • Samarbeidsavtale mellom Råde kommune og barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk Moss
  • Tanker rundt skoletiltak rundt ungdom som skal få tilbud ved evt. spesialtiltak
  • Prosedyreskjema – Helsesøstertjenestens samarbeid med barneverntjenesten
  • Rutine for henvisning fra sosialkontor til barneverntjenesten
  • Rutine for henvisning fra sosialkontor til andre tjenester
  • Plan for tverrfaglig forebyggende arbeid for elever på Råde ungdomsskole
  • Rutinehåndbok for barneverntjenesten
  • Avvik og forbedringsforslag – skjema
  • Kvalitetslosen

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 10 saksmapper fra helsestasjonstjenesten
  • 10 saksmapper fra sosialtjenesten
  • 7 saksmapper fra psykisk helsearbeid
  • 20 saksmapper fra barneverntjenesten

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel datert 30.05.08
  • Oversendelse av dokumenter fra Råde kommune 18.07.08
  • Oversendelse av program for tilsynet 08.09.08
  • Diverse telefonsamtaler mellom fylkesmannen og kommunens kontaktperson
  • Foreløpig tilsynsrapport oversendt 30.09.08

9. Deltakere ved tilsynet


I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på formøte, åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Formøte

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Marita Hovden

Fagansvarlig PP-tjenesten

x

Astrid Tangedal

Barnevernkonsulent

x

Ann-Helen Heie

Fagansvarlig hjemmebaserte tjenester

x

x

Randi O. Steen

Fagansvarlig sosialtjenesten

x

x

x

Hans Moan

Virksomhetsleder familieområdet

x

x

x

Tone Camilla Halvorsen

Saksbehandler barneverntjenesten

x

Gro R. Ekeberg

Helsesøster/psyk.
sykepleier, skolehelsetjenesten

x

x

Kjell Skåre

Barnevernleder

x

x

x

John Fredriksen

Miljøterapeut, virksomhet familie

x

x

Morten Svagård

Rådmann

x

x

x

Ann Kristin Næss Botner

Koordinator for funksjonshemmede hjemmebaserte tjenester

x

x

Sylvi Svensen

Barnevernkonsulent

x

x

Nina Arntzen

Skolelege

x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Anders Brandt, revisor
Anette Mjelde, revisor
Atle Grønstøl, revisjonsleder
Sidsel Platou Aarseth, seniorrådgiver Statens Helsetilsyn (observatør)