Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag


Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold gjennomførte i perioden 22.03.08 (varsel) – 27.06.08 (rapport) tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Rakkestad kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og tiltak eller tjenester knyttet til overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Under tilsynet ble det avdekket 2 avvik:

Avvik 1:

Rakkestad kommune sikrer ikke prosessene som leder frem til at tiltaksplaner utarbeides samtidig med at det fattes vedtak om hjelpetiltak.

Avvik 2

Rakkestad kommune har ikke etablert et system som sikrer at de ulike tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider slik at utsatte barn og unge fanges opp og får rett hjelp til rett tid.

Dato: 27.06.08

Atle Grønstøl
revisjonsleder
Anders Brandt
revisor

 

 

Anette Mjelde
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 22.03.08 (varsel) – 27.06.08 (rapport) gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølging av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare, og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved gransking av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring


2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold


Rakkestad kommune har ca 7500 innbyggere. Kommunen har etablert fire kommuneområder hvor alle forvaltningsoppgaver og tjenesteproduksjon er lagt. Hvert område er satt sammen av seksjoner og enheter, som er det utøvende tjeneste- og forvaltningsledd. Rakkestad kommune etablerte Nav-kontor 30.11.07. Relevant for dette tilsynet er kommuneområde oppvekst og kultur og kommuneområde helse og omsorg samt Nav Rakkestad seksjon sosial.

Barneverntjenesten er organisert som egen seksjon under kommuneområde oppvekst og kultur. Barneverntjenesten har fått en sterk økning i antall nye bekymringsmeldinger og flere saker som skal reises for fylkesnemnda enn tidligere år. Under samme kommuneområde er det etablert et Barne- og ungdomsteam. Teamet skal blant annet initiere og gjennomføre tiltak innen forebyggende og kurativt psykisk helsearbeid og rus til brukergruppen 0-25 år.

Kommuneområde helse og omsorg består av to seksjoner; seksjon pleie, rehabilitering og omsorg og seksjon helse. Seksjon helse er inndelt i fire fagenheter. De mest sentrale fagenhetene under dette kommuneområdet er psykisk helsearbeid og helsestasjon/skolehelsetjenesten.

Rakkestad kommune gjennomfører ny omorganisering som skal gjelde fra 01.01.09.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 22.03.08. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 22. mai 2008.

Gjennomgang av saksmapper 4. juni 2008.

Åpningsmøte ble avholdt 5. juni 2008.

Intervjuer ble gjennomført 5. og 6. juni 2008.

9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 6. juni 2008.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunens side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølging og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna. Det ble blant annet sett på ivaretakelsen av meldinger til barnevernet, på praktisering av taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett samt på innhenting av samtykke fra barn og foreldre.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette av samarbeidet ble rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende undersøkt. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om barnevern-, helse- og sosialtjenesten i kommunen samarbeider med skole, PPT, barnehager, spesialisthelsetjenester og statlig barnevern når det er behov for det. Det ble også undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de tre tjenestene kontinuerlig evaluerer de samlede tiltak og tjenester som ytes til det enkelte barn. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene forbereder og ved behov gjennomfører overgang fra barnevern til sosialtjeneste sammen med den aktuelle ungdommen i god tid ved for eksempel prosedyrebeskrivelser, faste kontaktpersoner, regelmessig fellesmøter eller lignende.

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Avvik 1:

Rakkestad kommune sikrer ikke prosessene som leder frem til at tiltaksplaner utarbeides samtidig med at det fattes vedtak om hjelpetiltak.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om barneverntjenester § 4-5, forskrift om internkontroll § 4

Kommentar:

Det fremgår av barnevernloven § 4-5 at barneverntjenesten skal utarbeide tiltaksplaner når hjelpetiltak iverksettes. Tiltaksplaner skal bidra til å tydeliggjøre barnets særlige behov og sikre den faglige kvaliteten ved barnevernets tiltaksarbeid. Det er videre et mål at tiltaksplaner skal sikre oppfølging og evaluering av iverksatte hjelpetiltak.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Det fremgår av intervjuer at barneverntjenesten ikke i alle saker utarbeider tiltaksplaner samtidig med at det fattes vedtak om hjelpetiltak.
  • Gjennomgang av saksmapper i barneverntjenesten viser at det ikke er utarbeidet tiltaksplaner i flere saker.
  • Det er ikke utarbeidet rutiner for hvordan barneverntjenesten skal jobbe med tiltaksplaner.
  • Det fremgår av intervjuer at det ikke er etablert systematiske rapporteringsrutiner som sikrer at avvik om manglende oppfyllelse av lovkrav meldes oppover i systemet
  • Det fremgår av årsrapport for 2007 at av 79 barn med hjelpetiltak er det bare 24 barn som har tiltaksplan
  • Gjennomgang av saksmapper i barneverntjenesten viser at det er mangelfull dokumentasjon i en rekke saker. I flere undersøkelsessaker mangler midtveisevaluering, avsluttende undersøkelsesrapport, og annen dokumentasjon for hvilke barnevernfaglige vurderinger som er foretatt i sakene.

Avvik 2:

Rakkestad kommune har ikke etablert et system som sikrer at de ulike tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider slik at utsatte barn og unge fanges opp og får rett hjelp til rett tid.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barnevernloven §§ 2-1, og 3-1 jf. § 3-2 1. og 2. ledd
  • Kommunehelsetjenesteloven § 1-4, 2. ledd
  • Helsepersonelloven § 33 1.ledd
  • Sosialtjenesteloven §§ 3-2 og 4-1
  • Forskrift om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons og skolehelsetjenesten, § 2-1 tredje ledd
  • Forskrift om internkontroll i barneverntjenesten § 4
  • Forskrift om internkontroll i helse- og sosialtjenesten § 4

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Det fremgår av intervju at det er uklar oppgavefordeling mellom helsestasjonstjenesten og barne- og ungdomsteamet.
  • Sosialtjenesten/Nav deltar ikke i tverrfaglig team, selv om tjenesten har direkte kontakt med utsatte barn og unge samt familier i vanskelige livssituasjoner.
  • Det kommer frem i intervjuer at de ulike deltjenestene har for liten kunnskap om barneverntjenestens ansvar, arbeidsmetoder og oppgaver.
  • Selv om det har vært en betydelig økning i innkomne bekymringsmeldinger det siste året, kommer det relativt få meldinger fra helsestasjonstjenesten, sosialtjenesten og barne- og ungdomsteamet.
  • Det kommer frem i intervjuer at det ikke er gjennomført systematiske opplæringstiltak/informasjonstiltak spesifikt knyttet til barneverntjenesten og de andre deltjenestenes oppgaver, ansvar og arbeidsmetoder. Det er ikke utarbeidet opplæringsplaner eller kartlagt evt. kompetansebehov på en systematisk måte.
  • Det er ikke etablert rutiner og system for å sikre at tiltaksplaner ses i sammenheng med individuelle planer
  • Det opplyses i intervju at det utover tverrfaglig team i liten grad er opprettet formelle møtepunkter mellom barneverntjenesten og de andre deltjenestene. Det opplyses at det er ønskelig med tettere kontakt og flere formelle møtepunkter mellom de ulike deltjenestene.
  • Helsestasjons-/skolehelsetjenesten har ikke utarbeidet skriftlige rutiner for samarbeid med andre tjenester, herunder barneverntjenesten, fastlege, sosialtjenesten og andre helsetjenester.
  • Det er ikke utarbeidet skriftlige rutiner for samarbeid på tvers mellom tjenestene som har kontakt med utsatte barn og unge. ( F.eks hvordan samarbeid mellom tjenestene skal foregå og når det skal være kontakt mellom tjenestene osv.)
  • Det fremgår av intervjuer at barneverntjenesten ikke vurderer rutinemessig om det skal gis tilbakemelding til melder i meldingssaker.
  • Det opplyses i intervju at barneverntjenesten, på grunn av kapasitetsproblemer, ikke klarer å overholde barnevernlovens frist på 3 mnd for å avklare undersøkelsessaker.
  • Det fremgår av årsrapport for 2007 at 10 av 36 undersøkelsessaker ikke er avsluttet innen 3 mnd. fristen.
  • Det opplyses i intervjuer at det ikke er foretatt systematiske vurderinger for å avdekke risikoområder for svikt i tjenesteutøvelsen.
  • Det opplyses i intervju at overordnet evaluering av samarbeid ikke skjer på en systematisk og strukturert måte. Det finnes ingen skriftlige rapporter/referater fra evaluering av samarbeidet.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Det følger av sosialtjenesteloven § 2-1, lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 3 og barnevernloven § 2-1 2. ledd at kommunen skal etablere systemer for internkontroll med egen virksomhet. Internkontroll handler om virksomhetens interne styring og egen kontroll. Det er et ledelsesverktøy – et hjelpemiddel for styring og utvikling av den daglige drift. Internkontrollen skal bidra til at myndighetskrav etterleves, daglige arbeidsoppgaver blir utført, styrt og forbedret i henhold til helse- sosial og barnevernlovgivningen.

På bakgrunn av de funn og avvik som er presentert ovenfor, er det tilsynets vurdering at Rakkestad kommune i liten grad har etablert internkontroll, dvs. et styringssystem som innebærer gjennomgang og risikovurdering fra ledelsen på de reviderte områdene, for å sikre etterlevelse av sosial- helse og barnevernlovgivningen. Kommunen har ikke etablert systemer som i tilstrekkelig grad fanger opp svikt, sikrer at feil rettes opp, og forebygger at tilsvarende svikt skjer i fremtiden. Det er i liten grad utarbeidet skriftlige rutiner for oppgaveløsning og samarbeid på tvers. Rakkestad kommune har også gjennomført omorganiseringer, hatt høy turn-over, vakante stillinger med mer.

Med manglene i styringssystemet, og det forhold at kommunen har vært gjennom en turbulente periode, vurderer tilsynsmyndigheten at det er uakseptabel stor risiko for svikt i tjenesteytingen. Tilsynsmyndigheten er imidlertid oppmerksom på at Rakkestad kommune har planlagt å starte arbeidet med å etablere internkontrollsystem i løpet av året.

7. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjons- og styringsstruktur – Rakkestad kommune
  • Oversikt over ansatte i barneverntjenesten pr. 09.05.08
  • Arbeidsdelings- og delegasjonsreglement – Rakkestad kommune
  • Årsmelding 2007
  • Oppvekstplan 2007 – 2011
  • Dokument med utfyllende opplysninger vedrørende samarbeidsavtaler, rutiner m.m
  • Registreringsskjema barne- og ungdomsteamet
  • Diverse dokumentasjon vedrørende IP, prosedyrer, mal, samtykkeskjema informasjonsmateriell, informasjon om, og organisering av individuell plan sentral (IPS)
  • Kommunens rutiner for samarbeid med fastlegene
  • Andre styrende dokumenter i internkontroll/kvalitetssystem, herunder avvikssystem
  • Diverse rutiner fra helsestasjonstjenesten/skolehelsetjenesten
  • Stillingshjemler Nav Rakkestad
  • Oversikt over ansatte på helsestasjon/skolehelsetjeneste pr. 13.05.08
  • Stillingshjemler Psykisk helsearbeid

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 11 saksmapper fra skolehelsetjenesten
  • 10 saksmapper fra Nav – sosialtjenesten
  • 4 saksmapper fra psykisk helsearbeid
  • 26 saksmapper fra barneverntjenesten
  • 10 saksmapper bra barne- og ungdomsteamet

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel datert 22.03.08
  • Oversendelse av dokumenter fra Rakkestad kommune 09.05.08
  • Oversendelse av program for tilsynet 27.05.08
  • Diverse telefonsamtaler mellom fylkesmannen og kommunens kontaktperson

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på formøte, åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Formøte   

Åpningsmøte  

Intervju  

Sluttmøte

Stein Roger Olsen

Saksbehandler barnevern

x

x

Ranveig Hansen

Enhetsleder politisk sekreteriat

x

x

Edel Bøhn

Psykiatrisk sykepleier psykisk helsearbeid

x

x

x

x

Erik Bull

Nav seksjonsleder sosial

x

x

x

x

Helen Graarud

Seksjonsleder barnevern

x

x

x

x

Jørn O. Authen

Kommunesjef oppvekst og kultur

x

x

x

x

Kirsti Engedahl

Seksjonsleder PRO

x

Terje O. Eriksen

Kommunesjef plan og administrasjon

x

Åse Arneberg

Helsesøster

x

Sissel Ann Stokkedalen

Leder barne- og ungdomsteamet

x

x

Hilde Beate Hansen

Miljøterapeut Barne- og ungdomsteamet

x

Anne Thorsen

Skolelege

x

Gunvor Halstvedt

Enhetsleder psykisk helsearbeid

x

Edel Førrisdahl

Ledende helsesøster

x

x

x

Anne Sofie Andersen

Organisasjonssjef

x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Anders Brandt, revisor
Anette Mjelde, revisor
Atle Grønstøl, revisjonsleder