Helsetilsynet

Fylkesmannen og helsetilsynet i Østfold

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold gjennomførte i perioden 30.05.08 (varsel) – 28.10.08 (rapport) tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Spydeberg kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og tiltak eller tjenester knyttet til overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Det ble avdekket 1 avvik og gitt en merknad under tilsynet:

Avvik:

Spydeberg kommune sikrer ikke tilstrekkelig dokumentasjon og journalføring i alle barnevernsaker

Merknad:

Spydeberg kommune har et forbedringspotensial knyttet til å sikre bedre samhandling mellom barneverntjenesten og virksomhet for funksjonshemmede, og barneverntjenesten og psykisk helseteam.

Dato: 28.10.08

Atle Grønstøl
revisjonsleder
Anders Brandt
revisor

 

 

Anette Mjelde
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 30.05.08 (varsel) – 28.10.08 (rapport) gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven, som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen, samt helsetjenester etter helselovgivningen, som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølging av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for at tjenester blir samordnet. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare, og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunen ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved gransking av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Spydeberg kommune har ca 5000 innbyggere. Kommunen er organisert etter to-nivå modellen. Den øverste administrative ledelse utøves Rådmannens lederteam og består av Rådmann og to kommunalsjefer. Videre er kommunens tjenesteyting inndelt i 16 virksomheter som ledes av virksomhetsledere. De mest sentrale virksomhetene for dette tilsynet er Nav Spydeberg, som ble etablert i desember 2007, Virksomhet Barneverntjenester, Virksomhet for funksjonshemmede og Virksomhet helsetjenester. Helsestasjon/skolehelsetjeneste og psykisk helsearbeid er en del av Virksomhet helsetjenester.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 30. mai 2008.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 19. august 2008.

Gjennomgang av saksmapper 24. september 2008.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 25. september 2008.

Intervjuer ble gjennomført 25. og 26. september 2008.

10 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 26. september 2008.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunens side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølging og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna. Det ble blant annet sett på ivaretakelsen av meldinger til barnevernet, på praktisering av taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett samt på innhenting av samtykke fra barn og foreldre.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette av samarbeidet ble rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende undersøkt. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om barnevern-, helse- og sosialtjenesten i kommunen samarbeider med skole, PPT, barnehager, spesialisthelsetjenester og statlig barnevern når det er behov for det. Det ble også undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de tre tjenestene kontinuerlig evaluerer de samlede tiltak og tjenester som ytes til det enkelte barn. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer, og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste sammen med den aktuelle ungdommen i god tid, ved for eksempel prosedyrebeskrivelser, faste kontaktpersoner, regelmessig fellesmøter eller lignende.

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt, og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Avvik:

Spydeberg kommune sikrer ikke tilstrekkelig dokumentasjon og journalføring i alle barnevernsaker.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Forv.l §§ 11d og 17
  • Barnvl. § 4-5
  • Forskrift om internkontroll § 4 bokst. G

Kommentar:
Både de ansvarlige for virksomhetene og de som yter tjenester, har plikter i dokumentasjonssammenheng. Dokumentasjonsplikten følger av kravene til saksbehandling ved tildeling av tjenester regulert i forvaltningsloven, ulovfesta forvaltningsrettslige prinsipper og av internkontrollforskriften § 4 bokstav g. Kommunen har en plikt etter internkontrollforskriften til å sørge for nødvendig kunnskap om at tiltak som er iverksatt fungerer, og at det er rapporteringsrutiner som kan avdekke eventuell svikt i tjenesten. For å ha noen mulighet til å samle og benytte denne informasjonen på en systematisk måte, må nødvendig og relevant informasjon om den løpende tjenesteytingen i praksis være skriftlig.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Gjennomgang av saksmapper fra barneverntjenesten viste at det ikke er utarbeidet tiltaksplaner i alle saker der det iverksettes hjelpetiltak etter barnevernloven.
  • Det fremgår av barneverntjenestens halvårsrapportering for 2008 at det av 44 iverksatte hjelpetiltak er utarbeidet 6 tiltaksplaner.
  • Gjennomgang av saksmapper fra barneverntjenesten viste at det ikke foreligger midtveisevaluering, undersøkelsesrapport eller annen dokumentasjon i flere av barnevernsakene, som synliggjør innholdet i undersøkelsen og barneverntjenestens vurdering og konklusjon.
  • Gjennomgang av saksmapper fra barneverntjenesten viser at flere av de gjennomgåtte barnevernsakene mangler dokumentasjon for hvordan barneverntjenesten følger opp og jobber i løpende saker
  • Det opplyses i intervjuer at det er knappe ressurser på barnevernområdet, og at dette medfører at dokumentasjon og journalføring blir nedprioritert.

Merknad:

Spydeberg kommune har et forbedringspotensial knyttet til å sikre bedre samhandling mellom barneverntjenesten og virksomhet for funksjonshemmede, og barneverntjenesten og psykisk helseteam.

Merknaden bygger på følgende observasjoner fremkommet i intervjuer og ved gjennomgang av saksmapper:

  • Samarbeidet og samhandling mellom barneverntjenesten og virksomhet for funksjonshemmede kan forbedres. Det framgår av intervjuer at det kan oppstå uenighet ift hvem gjør hva i enkelte saker.
  • Samarbeid mellom barneverntjenesten og psykisk helseteam kan forbedres – Det opplyses i intervjuer at tjenestene ikke alltid jobber like godt sammen i saker der ungdom kan ha behov for hjelp fra begge tjenestene.
  • Det etterlyses mer struktur på samarbeidet mellom barneverntjenesten og virksomhet funksjonshemmede og psykisk helseteam.
  • Det er ikke etablert faste møter mellom barneverntjenesten og sosialtjenesten i forbindelse med overføring av saker ved fylte 18 år. Det uttrykkes behov for dette.
  • Det er i liten grad dokumentert i saksmapper hvordan samarbeid og samhandling foregår i praksis.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Det følger av sosialtjenesteloven § 2-1, lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 3 og barnevernloven § 2-1 2. ledd at kommunen skal etablere systemer for internkontroll med egen virksomhet. Internkontroll handler om virksomhetens interne styring og egen kontroll. Det er et ledelsesverktøy – et hjelpemiddel for styring og utvikling av den daglige drift. Internkontrollen skal bidra til at myndighetskrav etterleves, daglige arbeidsoppgaver blir utført, styrt og forbedret i henhold til helse- sosial og barnevernlovgivningen.

Tilsynsmyndigheten finner at Spydeberg kommune har etablert flere formelle møtepunkter mellom tjenestene for å sikre samarbeid og samhandling i tjenesteutøvelsen til utsatte barn og unge. Dette gjelder både på saksbehandlernivå gjennom møtepunktene på skolene, og på virksomhetsledernivå gjennom møter i samordningsteamet. Gjennomgang av saksmapper viser imidlertid at en del saker har mangelfull dokumentasjon og journalføring. Dette kan få betydning for kommunens mulighet til å sørge for nødvendig kunnskap om at tiltak som er iverksatt fungerer, og at der er etablert rapporteringsrutiner som kan avdekke eventuell svikt jf. Internkontrollforskriften § 4 bokstav g.

7. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sostjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

8. Dokumentunderlag


Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Økonomi- og strategiplan 2008 – 2011
  • Årsmelding 2007
  • Oversikt over politisk og administrativ organisering – organisasjonskart
  • Fullmakter til kommunalsjef
  • Fullmakter til virksomhetsledere
  • Lederavtale mellom kommunen og virksomhetsleder
  • Systembeskrivelse for brukerråd og dialogmøter
  • Referat fra dialogmøte barneverntjenesten og politisk nivå – 13.05.08
  • Kortversjon av dialogmøtereferatene - vår 2008
  • Modell for koordinerende enhet for helhetlige tjenester
  • Referat fra oppsummerende møte i arbeidsgruppa for organisering av tjenester til funksjonshemmede. Datert 19.10.06
  • Organisering av kvalitetsutviklingsarbeidet
  • Prosedyrebeskrivelse samordning og planlegging av tiltak
  • Oversikt over ansatte Nav/sosialtjenesten
  • Oversikt over ansatte virksomhet helsetjenester
  • Oversikt over ansatte barneverntjenesten
  • Beskrivelse av samarbeid, prinsipper for samarbeid mellom ulike aktører og Vollene
  • Beskrivelse av samarbeid helsestasjonstjenesten og andre tjenester
  • Skolehelseplan for Spydeberg kommune 2007/08
  • Avtale om fastlegepraksis i Spydeberg kommune
  • Plan over samarbeidsmøter lege – psykisk helsetjeneste 2008
  • Opplæringsplan virksomhet helsetjenester
  • Eksempel på lokalt målkart
  • Notat om samarbeid
  • Serviceerklæring for virksomhet for funksjonshemmede
  • Utviklingsplan og retningslinjer for Vollene vestre Kultur- og miljøgård
  • Foiler fra foredrag: Snurpens betydning for utvikling av barnevernfaglig jobbing

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 10 saksmapper fra helsestasjonstjenesten
  • 8 saksmapper fra Nav – sosialtjenesten
  • 5 saksmapper fra psykisk helsearbeid
  • 25 saksmapper fra barneverntjenesten
  • 2 saksmapper fra virksomhet for funksjonshemmede

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel datert 30.05.08
  • Oversendelse av dokumenter fra Spydeberg kommune 08.08.08
  • Oversendelse av program for tilsynet 15.09.08
  • Diverse telefonsamtaler mellom fylkesmannen og kommunens kontaktperson
  • Oversendelse av foreløpig tilsynsrapport den 30.09.08
  • Kommunens kommentarer til foreløpig tilsynsrapport mottatt på e-post 23.10.08

9. Deltakere ved tilsynet


I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på formøte, åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Formøte

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Gro Pettersen

Sosialkonsulent, Nav

x

Målfrid Bjerke

Virksomhetsleder helsetjenester

x

x

x

x

Eldbjørg Willassen

Barnevernleder

x

x

x

x

Arild Stubberud

Virksomhetsleder funksjonshemmede

x

x

x

Hilde Dybedahl

Kommunalsjef

x

x

x

x

Mette Jaren

Veileder Nav/sosialtjenesten

x

x

x

Lise Ryan

Sosionom, helsestasjonstjenesten

x

x

x

Kjellaug Kverneland Lende

Helsesøster, helsestasjonstjenesten

x

x

Petter Nilsen

Barneverntjenesten

x

x

x

Torunn Olafsrud

Psykisk helseteam

x

x

Monica Ripel

Helsesøster, helsestasjonstjenesten

x

Jørn Bakken

Skolelege

x


Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Anders Brandt, revisor
Anette Mjelde, revisor
Atle Grønstøl, revisjonsleder