Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten -spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av kommunens styringssystem ( internkontrollen)
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet


Sammendrag


Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene av kommunens sosial-og helsetjenester som tilsynet omfattet. Systemrevisjonen omfattet kommunens styring og kontroll med at voksne med alvorlig psykiske lidelser får individuelt tilrettelagte, koordinerte og forsvarlige tjenester, og at tjenestemottaker får medvirke. Revisjonen omfatter alle faser i tjenesteytingen fra planlegging og tildeling til iverksetting, gjennomføring og evaluering av tildelte sosial-og helsetjenester.

Under tilsynet ble det avdekket tre avvik og gitt en merknad.

Avvik 1

Kommunen sikrer ikke at vedtak om støttekontakt iverksettes innen forsvarlig tid.

Avvik 2

Kommunen sikrer ikke at alle personer med alvorlige psykiske lidelser får dekket sitt behov for praktisk bistand og opplæring i form av hjelp til å mestre å leve og bo.

Avvik 3

Kommunen sikrer ikke at det fattes enkeltvedtak om praktisk bistand og opplæring til tjenestemottakere med alvorlige psykiske lidelser som mottar tjenester fra Løkkeberg, Lundheim, Ilaveien og Miljøarbeidertjenesten.

Merknad 1

Kommunen har et forbedringspotensial når det gjelder tverrfaglig samarbeid mellom tjenestene i de ulike etatene.

Dato: 7. august 2008

Anette Mjelde
revisjonsleder
Atle Grønstøl
revisor

 

 

Astrid Sponheim Hunderi
revisor
Morten Slettmyr
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Fredrikstad kommune i perioden 8.10.2007 (varsel om tilsyn) – 7.12.2007 (sluttmøte ved tilsyn). Tilsynet er del av det landsomfattende tilsynet i 2007 med sosial – og helsetjenester. Det inngår i den planlagte tilsynsvirksomheten til Fylkesmannen og Helsetilsynet i Østfold. Målgruppen for tilsynet er voksne med alvorlig psykiske lidelser, psykiske lidelser og rusmiddelmisbruk og psykiske lidelser og psykisk utviklingshemming.

Tilsynet omfatter både helsetjenester etter helselovgivningen, som er underlagt tilsyn fra Helsetilsynet i fylket, og sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven, som er underlagt tilsyn fra Fylkesmannen. Koordinerte og helhetlige tjenester er blant de mest kritiske faktorer ved tjenesteytingen til personer som er alvorlig psykisk syke.

Fylkesmannen som ansvarlig for tilsynet med sosialtjenesten og Helsetilsynet i fylket som ansvarlig for tilsynet med helsetjenesten, har oppnevnt et felles tilsynsteam for å gjennomføre tilsynet. Det er utarbeidet en felles rapport. Oppfølgingen av avvikene vil bli koordinert.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6. Helsetilsynet i fylket er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten -spesielle forhold


Fredrikstad kommune har 71 297 innbyggere. Kommunen administreres av rådmann med stab og fire seksjoner som er inndelt i kultur-og næringsseksjon, plan-og miljøseksjon, teknisk drift og omsorg-og oppvekstseksjon. Omsorg-og oppvekstseksjonen er organisert i fire etater med en seksjonssjef som ivaretar rådmannens linjelederfunksjon. Tjenestetilbudet til mennesker med psykiske lidelser ytes i fra Omsorgsetaten og Sosial-og familieetaten. Tjenesteytingen er organisert i 20 virksomheter i Omsorgsetaten og 7 virksomheter i Sosial-og familieetaten. Etatene ledes av hver sin fagsjef og virksomhetene ledes av virksomhetsledere. De sentrale virksomhetene for dette tilsynet har vært Forebyggende/kurativ helsetjeneste, Psykisk helsearbeid, Sosialtjenestens distriktskontor, Sosiale fellestjenester, Boveiledningstjenesten Nord og Åpen omsorg Kråkerøy. Virksomhet Psykisk helsearbeid er inndelt i tre avdelinger – avdeling Psykiatritjenesten som yter tjenester til 230 brukere, avdeling for Bokollektiv med 18 leiligheter, og avdeling Dagsenter U3. Virksomheter for Åpen omsorg og Bokollektiv er inndelt i distrikter og har 40 omsorgsboliger for målgruppen. Virksomhet Sosiale fellestjenester er inndelt i fire avdelinger – hvor rus/psykiatriavdelingen med prosjekt Miljøarbeidertjenesten er sentral for dette tilsynet.

3. Gjennomføring


Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt ut 8.10.2007. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 19.11.2007.

Åpningsmøte ble avholdt 5.12.2007.

Intervjuer
16 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 7.12.2007


4. Hva tilsynet omfattet

Temaet for tilsynet var hvordan kommunen gjennom organisering, styring og ledelse sikrer at voksne med alvorlige psykiske lidelser får forsvarlige tjenester. Kravet til å yte forsvarlige tjenester etter sostj.l. §4-3 og khl.§2-1 har sammen med forskrift om internkontroll i sosial-og helsetjenesten krav til ledelse, organisering og styring. Det er ledelsen i kommunen som har ansvar for å sikre at tjenester til voksne med alvorlige psykiske lidelser blir planlagt, organisert, utført og forbedret i samsvar med krav i helse-og sosiallovgivningen. Tilsynet har hatt som mål å undersøke om tiltak og tilbud er forsvarlig ivaretatt og koordinert slik at tilbudet totalt er forsvarlig.

Problemstillingene som er undersøkt, er delt opp langs en tidslinje i tre faser:

  • Oppstartsfasen som omhandler tilgjengelighet, håndtering av nye henvendelser, planlegging, utredning og beslutning
  • Iverksettingsfasen som omhandler alt fra planer, beslutninger og vedtak til konkrete tjenester og tiltak
  • Oppfølgingsfasen som omhandler oppfølging av tjenestemottaker, revurdering av behov og eventuell justering av tjenester.

Sentralt for utbyggingen av psykisk helsearbeid i kommunene er Opptrappingsplanen for psykisk helse 1999-2008. Psykisk helsearbeid i kommunene er de tiltak som rettes inn mot mennesker med psykiske lidelser og konsekvenser av lidelsene hos den enkelte, og deres familier og nettverk. Tilsynet omfattet store deler av de kommunale sosial -og helsetjenestene. Kommunens oppgaver innenfor de forskjellige fasene henger sammen. Svikt som avdekkes kan få konsekvenser både ved oppstart, iverksetting og senere oppfølging. For den enkelte bruker kan det variere hvordan sakene starter opp, og om for eksempel deler av tjenestetilbudet utredes mens andre deler iverksettes. For mange av de aktuelle tjenestemottakere kan det også være at tjenestebehovet både i bredde og omfang utvikles over lang tid uten noe egentlig ”startpunkt”. I tilknytning til hver fase er det også undersøkt om kommunen oppfyller krav i sosial-og helselovgivningen gjennom:

  • Brukermedvirkning
  • Koordinering
  • Individualisering
  • Faglig forsvarlig tjenesteyting

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke at vedtak om støttekontakt blir iverksatt innen forsvarlig tid

Avvik fra: sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2 bokstav c, kvalitetsforskriften § 3, internkontrollforskriften §§ 4 og 5.

Avviket bygger på:

  • Kommunen har oversikt over hvem som ikke har fått iverksatt tjenesten, men ikke over hvor lenge disse til enhver tid har ventet. Ledelsen har ikke satt et mål for hvor lenge det er akseptabelt å vente. Intervjuer viser at av de som har fått innvilget støttekontakttjeneste, har til enhver tid ca. 20 % ennå ikke fått tjenesten iverksatt. Intervjuer viser at det kan gå mange måneder fra vedtak om støttekontakttjeneste fattes til tjenesten iverksettes.
  • Kommunen iverksetter i en del tilfeller midlertidige tiltak for å avhjelpe behovet for støttekontakttjeneste i ventetiden. Det er likevel ikke etablert et system som sikrer at alle får et alternativt tilbud vurdert.

Kommentar:
Kommunens mangelfulle oversikt over hvor lenge enkeltbrukere venter på iverksettelse av tjenesten, sammenholdt med at alternative tiltak ikke vurderes for alle, gjør at det er stor risiko for at det til enhver tid er brukere som ikke får oppfylt sin rett til støttekontakttjeneste.

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke at alle personer med alvorlige psykiske lidelser får dekket sitt behov for praktisk bistand og opplæring i form av hjelp til å mestre å leve og bo.

Avvik fra: Sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2 bokstav a, §§ 2-1 og 2-3, kommunehelsetjenesteloven §§ 1-3a, 6-1 og 6-2, forvaltningsloven § 17, internkontrollforskriften §§ 4 og 5  

Avviket bygger på:

Det fremgår av intervjuer og dokumentgjennomgang:  

  • At flere av brukerne med alvorlige psykiske lidelser hadde udekkede behov for hjelp og støtte til dagliglivets gjøremål. Boveiledningstjenestene, med unntak av Nord, yter tradisjonelle hjemmehjelpstjenester, som for eksempel rengjøring og hjelp til hygiene. De yter i liten grad hjelp og støtte til å mestre eget liv i bolig og lokalmiljø for mennesker med psykiske lidelser.
  • At Psykiatritjenesten yter oppfølging av behandling, støttesamtaler og koordinering av tjenester. De yter i liten grad hjelp til å mestre å bo.
  • At Åpen omsorg yter hjemmesykepleie og hjemmehjelp, men i liten grad hjelp og støtte til å mestre eget liv i bolig og lokalmiljø. Omsorgsboligene tilknyttet Åpen omsorg har lav bemanning, til tider ingen. Tjenesten rår ikke over tilstrekkelig kompetanse i forhold til brukere med psykiske lidelser.
  • Miljøarbeidertjenesten yter støtte og hjelp til å mestre eget liv i bolig og lokalmiljø til mennesker med langvarige og alvorlige rus-og/eller psykiske problemer. Tjenestetilbudet er begrenset til en bestemt målgruppe.

Kommentar:
Kommunen har et ansvar for å bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo i sitt lokalmiljø. Tjenestetilbudet må organiseres og dimensjoneres slik at det blir tilgjengelig for alle med hjelpebehov. Hvor du bor, kan ikke være mer utslagsgivende for hvilken tjeneste du får enn selve hjelpebehovet. Ansatte som yter tjenester til personer med psykiske lidelser må ha kompetanse om psykisk helsearbeid -med andre ord gode og oppdaterte erfarings- og fagkunnskaper på området.

Avvik 3:

Kommunen sikrer ikke at det fattes enkeltvedtak om praktisk bistand og opplæring til tjenestemottakere med alvorlige psykiske lidelser som mottar tjenester fra Løkkeberg, Lundheim, Ilaveien og Miljøarbeidertjenesten.

Avvik fra: Sosialtjenesteloven § 8-1, jf. § 4-3 og 4-2 bokstav a, jf. forvaltningsloven §§ 23, 24, 25 og 27, jf. § 2 bokstavene a og b, internkontrollforskriften §§ 4 og 5  

Avviket bygger på:
Det fremkommer av intervju og dokumentgjennomgang:  

  • at det ikke er utarbeidet vedtak om praktisk bistand og opplæring til noen av personene som bor i Løkkeveien, Lundheim og Ilaveien. Det utarbeides heller ikke vedtak om praktisk bistand og opplæring til personer som mottar tjenester fra miljøarbeidertjenesten.
  • at det ikke er plassert klart og tydelig ansvar for å fatte vedtak om praktisk bistand og opplæring til overnevnte brukere.
  • at det ikke er utarbeidet rutiner for utredning og saksbehandling for tildeling av praktisk bistand og opplæring til overnevnte brukere

Kommentar:
Hjemmebaserte tjenester som gis av miljøarbeidertjenesten, Ilaveien, Løkkeberg og Lundheim omfatter tiltak som etter sin art er tjenester som faller inn under sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a – praktisk bistand og opplæring. Når kommunen beslutter å gi denne type tjenester, inntrer utrednings-, og informasjonsplikt etter forvaltningsloven kap V, samt plikt til å treffe enkeltvedtak etter samme lovs kap. VI.

Merknad 1:

Kommunen har et forbedringspotensial når det gjelder tverrfaglig samarbeid mellom tjenestene i de ulike etatene

Merknaden bygger på følgende observasjoner:

  • Det er utarbeidet et dokument som beskriver systemer og rutiner for tverrfaglig samarbeid i omsorgs-og oppvekstseksjonen. Innholdet i dokumentet er lite kjent blant de ansatte, og følges ikke opp.
  • Det fremkom i intervjuer at samarbeidet på tvers av etatene ikke alltid fungerer tilfredsstillende.

6. Vurdering av kommunens styringssystem ( internkontrollen)

For å oppnå et forsvarlig tjenestetilbud må kommunen ha etablert systematiske styringstiltak
(internkontroll) som sikrer etterlevelsen av myndighetskrav.

Tilsynet vil spesielt påpeke følgende mangler i styringssystemet:  

  • Kvalitetsmål som beskriver hvor lenge det er akseptabelt å vente før vedtak blir iverksatt jf avvik 1
  • Oversikt over hvem som venter, hvor lenge, og vurderinger av om tidspunktet for iverksettelse ivaretar tjenestemottakers rett til tjenesten på en forsvarlig måte
  • Personell -og kompetansestyring som innebærer at ledelsen til enhver tid har oversikt over kompetansebehovet slik at tilstrekkelige kompetansehevende tiltak blir iverksatt i tråd med vedtatte planer og vedtak
  • Ordninger som sikrer at problemer / avvik / uønskede hendelser som f eks avvik fra interne rutiner blir rapportert videre og fulgt opp jf avvik 3

7. Regelverk

  • Lov av 30. mars 1984 nr.15 om statlig styring med helsetjenesten
  • Lov av 13. desember 1991 nr.81 om sosiale tjenester m.v.
  • Lov av 19. november 1982 nr.66 om helsetjenesten i kommunene
  • Lov av 2. juli 1999 nr.63 om pasientrettigheter
  • Lov av 2. juli 1999 nr.64 om helsepersonell m.v.
  • Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåter i forvaltningssaker
  • Forskrift av 23. desember 2004 nr.1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • Forskrift av 28. juni 2001 nr.765 om habilitering og rehabilitering
  • Forskrift av 27. juni 2003 nr. 792 om kvalitet i pleie-og omsorgstjenesten
  • Forskrift av 21. desember 2002 nr.1385 om pasientjournal
  • Forskrift av 20.desember 2002 nr.1731 om internkontroll i sosial –og helsetjenesten

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Kommuneplan for Fredrikstad 2006-2017
  • Budsjett 2007 og Handlingsplan 2007-2010 for Fredrikstad kommune
  • Budsjett 2007 og handlingsplan 2007-2010 Omsorgs-og oppvekstseksjon
  • Plan for psykisk helsearbeid 2007-2010
  • Systemer og rutiner for tverrfaglig samarbeid i Omsorgs-og oppvekstseksjonen
  • Virksomhetsplan 2007-2010 for virksomhet Psykisk helsearbeid
  • Andre vedtatte prosedyrer vedrørende tilsynstemaet
  • Brukerhåndbok – individuell plan
  • Individuell plan – en veileder
  • Avtale mellom Fredrikstad kommune og DPS Fredrikstad angående individuell plan
  • Møtereferat fra ressursgruppe for individuell plan
  • Virksomhetsplan Sosialtjenestens distriktskontor
  • Virksomhetsplan Sosiale Fellestjenester

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn, brev datert 8.10.2007
  • Brev av 30.10.2007, e-post av 9.11, 21.11 og 4.12.2007,
  • E-post av 20.11.2007 fra Fylkesmannen i Østfold, vedlagt program for tilsynet

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Kirsten Piil

fagsjef omsorg

x

x

x

Laila Hamre

psykiatrisk sykepleier

x

Ingrid Dahl

avdelingsleder

x

x

Tom Gunnar Nilsen

avdelingsleder

x

Tore Ekran

Prosjektleder miljøarbeidertj

x

x

Elfrid Lundestad

sosialkonsulent

x

x

Tone Holskil

virksomhetsleder

x

x

Jens Espeland

kommunelege

x

x

Eva Lotte Atterling

sosialkonsulent

x

Marianne Aslaksen

hjelpepleier

x

Lars Morten Kabo

miljøterapeut

x

Atle Grønneberg X

virksomhetsleder

x

Anne Karin Steen

avdelingsleder

x

Wenche Øiestad

virksomhetsleder

x

x

Marit Solhøi Jansen

rådgiver

x

x

Grete B. Hansen

sektorsjef

x

x

x

Bjørg Eiker

x

Stein Arne Rindhaug

virksomhetsleder

x

Svein Rønsen

kommunelege

x

Elisabeth S. Hansen

spesialkonsulent

x

x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Atle Grønstøl, juridisk rådgiver
Morten Slettmyr, juridisk rådgiver
Astrid Sponheim Hunderi, rådgiver
Anette Mjelde, seniorrådgiver og revisjonsleder