Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak etter barnevernloven til hjemmeboende barn i Eidsberg kommune 2011

Sammendrag

Statens helsetilsyn har som overordnet faglig ansvarlig for tilsyn med barnevernfeltet besluttet at det i 2011 skal gjennomføres landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester.

Fylkesmannen i Østfold gjennomførte i perioden 24.06.11 (varsel) – 21.10.11 (sluttmøte) tilsyn med Eidsberg kommunes:

• arbeid med undersøkelser, jf. bvl § 4-3 og
• evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn, jf. bvl § 4-5

Barns rett til medvirkning jf. bvl § 6-3 og FNs barnekonvensjon artikkel 12, er sentralt under begge temaene.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Det ble avdekket to avvik under tilsynet:

Avvik 1:

Eidsberg kommune sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres iht. lov og forskrift

Avvik 2:

Eidsberg kommune sikrer ikke at iverksatte hjelpetiltak til hjemmeboende barn blir systematisk evaluert iht. lov og forskrift.

Dato: 20.12.11

Anders Brandt
revisjonsleder

Atle Grønstøl
revisor

Maria K. Evensen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Eidsberg kommune i perioden 24.06.11 (varsel) – 21.10.11 (sluttmøte). Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Eidsberg kommune hari underkant av 11000 innbyggere. Barneverntjenesten ble organisert som egen fagavdeling i Familiesenteret den 01.01.10. Familiesenteret er egen virksomhet under kultur- og oppvekstetaten. Familiesenteret består av barneverntjenesten, helsesøstertjenesten, jordmortjenesten, psykisk helsetjeneste, rustjenesten, åpen barnehage, familieveiledere, tjenester til funksjonshemmede barn og ungdomskontakten.

Barnevernleder er faglig ansvarlig for barneverntjenestens oppgaver, men rapporterer administrativt til virksomhetsleder for Familiesenteret. Rådmannen er øverste ansvarlig i kommunen for oppgaver på barnevernområdet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 24. juni 2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Saksmapper ble gjennomgått 19. oktober 2011

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 20. oktober 2011.

Intervjuer ble gjennomført 20. og 21. oktober 2011

8 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 21. oktober 2011.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med dette tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak i barnevernet gjøres på en slik måte at barn og unge på disse områdene får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid jf. barnevernloven. Tilsynsmyndigheten har samtidig undersøkt om kommunene i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning.

Kommunens arbeid med undersøkelser:

Barnevernets arbeid med undersøkelser er grunnlaget for å sikre at barn som trenger det, skal få rett hjelp til rett tid. Kvaliteten på undersøkelsene er avgjørende for iverksetting av riktige tiltak til barn og unge og deres familier. Undersøkelsesfasen representerer en utfordring for den kommunale barneverntjenesten. Barneverntjenesten skal gjennomføre en kvalitativt god undersøkelse innen fastsatte tidsrammer, og oppfylle de kravene som gjelder til varsomhet jf. bvl § 4-3 og saksbehandlingsreglene i kapittel 6.

Under dette temaet har tilsynsmyndigheten vurdert om kommunen sikrer:

• At det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse
• Barns rett til medvirkning i undersøkelsen
• At det er foretatt en konkret og individuell vurdering før undersøkelsen konkluderes

Kommunens arbeid med evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn:

Det er sentralt for barn og for deres foresatte at tiltak fungerer som forutsatt, og derfor er evaluering av tiltakene viktig. Barneverntjenesten må være oppdatert på om barna til enhver tid får den hjelpen de trenger og at tiltakene justeres i tråd med eventuelle endringer i behov. Barns rett til å bli hørt er nedfelt både i nasjonal barnevernlovgivning og i FNs barnekonvensjon.

Under dette temaet har tilsynsmyndigheten vurdert om kommunen sikrer.

• At det foretas en tilstrekkelig evaluering
• Barns rett til medvirkning i evalueringen
• At det er foretatt en forsvarlig vurdering før evalueringen avsluttes

5. Funn

Avvik 1:

Eidsberg kommune sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres etter lov og forskrift.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Barnevernloven §§ 4-3 og 6-9
• Barnevernloven § 6-3
• Barnevernloven § 6-1, jf. Forvaltningsloven § 11d
• Internkontrollforskriften

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Barneverntjenesten klarer ikke å starte opp alle undersøkelser raskt nok. I 19 av 72 kontrollskjema fremgår det at barneverntjenesten har brukt lang tid for å starte opp undersøkelsen. I 8 saker brukte barneverntjenesten 1 til 4 måneder og i 12 saker brukte barneverntjenesten fra 5 til 8 måneder før oppstart av undersøkelsen.
• Barneverntjenesten klarer ikke å avslutte alle undersøkelser innen angitte frister.
• Rapporteringstall for 1. halvår 2011 viser at av 48 gjennomførte undersøkelser brukte barneverntjenesten mellom 3-6 måneder i 6 saker. Kommunen oppgir kapasitetsmangler som årsak til fristoversittelsene. Tallene viste videre at i 16 saker var den absolutte 6 måneders fristen oversittet.
• Barneverntjenesten har ikke utarbeidet rutiner/prosedyrer som er styrende for hvordan undersøkelsen skal gjennomføres. Tilsynet viste at det var opp til den enkelte saksbehandler å vurdere hvordan undersøkelsen skulle gjennomføres.
• Barneverntjenesten har ikke et system for å vurdere/dokumentere alvorlighetsgraden i bekymringsmeldinger som går til undersøkelse. Flere saker med alvorlige bekymringer har blitt liggende på vent over langt tid før de har blitt undersøkt. Sakene har blitt satt inn i egen perm som leder har hatt ansvar for. Til tross for dette har det ikke blitt foretatt tilstrekkelig prioritering av hvilke saker som bør påbegynnes.
• Gjennomgang av saksmapper viser at det i flere saker er vanskelig å se hvilke vurderinger og konklusjoner som er gjort underveis og ved avslutning av saken.
• Gjennomgang av saksmapper viser at innhentet informasjon ikke alltid blir vurdert.
• Gjennomgang av saksmapper viser at barneverntjenesten iverksetter tiltak i pågående undersøkelser. I disse sakene er det vanskelig å se når undersøkelsen faktisk er avsluttet.
• Barneverntjenesten utarbeider ikke undersøkelsesrapport i alle saker.
• Gjennomgang av saksmapper viste at i flere saker hvor undersøkelsen var henlagt, kom det nye meldinger som førte til omfattende tiltak.
• Gjennomgang av saksmapper viste at det ikke forelå et fullt sett av journalnotater i alle saker. Tilsynet viste også at journalnotater kunne bli liggende over tid før det ble skrevet inn i saken.
• Gjennomgang av saksmapper viste at det ikke i alle saker var gjennomført eller vurdert om det skulle vært samtale med barnet.
• Det er ikke etablert et fungerende system for registrering og oppfølging av avvik til bruk i eget forbedringsarbeid.
• Ledelsens oppfølging har i hovedsak omhandlet den økonomiske situasjonen i barneverntjenesten og i liten grad det faglige arbeidet. Ledelsen har vært kjent med at undersøkelser har vært satt på vent, uten at det har vært iverksatt tiltak som har ført til at dette forholdet har blitt rettet opp.

 

Avvik 2:

 

 

Eidsberg kommune sikrer ikke at iverksatte hjelpetiltak til hjemmeboende barn blir systematisk evaluert iht. lov og forskrift

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Barnevernloven § 4-5.
• Barnevernloven § 6-1 jf forvaltningsloven § 11d.
• Internkontrollforskriften

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det er ikke tydelig dokumentert i saksmappene at tjenesten foretar en systematisk evaluering av iverksatte hjelpetiltak. Det er dokumentert oppfølging samt opplysninger fra foreldre/barn i mange saker. Det fremgår imidlertid ikke av saksmappene at det er foretatt oppsummering/samlet vurdering av tiltakenes effekt og måloppnåelse (evalueringsresultater) .
• Det er ikke utarbeidet retningslinjer for hvilke vurderinger som er nødvendige og tilstrekkelige i evalueringen av hjelpetiltak på evalueringstidspunktet .
• Gjennomgang av saksmapper viser at det ikke er utarbeidet tiltaksplan i alle saker.
• Rapporteringstall for 1. halvår 2011 viser at 44 av 75 barn mangler en tiltaksplan.
• Barneverntjenesten har ingen rutiner/prosedyrer for utarbeidelse av tiltaksplaner og hvordan evaluering skal gjennomføres.
• Flere tiltaksplaner er lite konkrete, og har målformuleringer som vanskelig lar seg evaluere.
• Gjennomgang av utarbeidede tiltaksplaner viser at det ikke er angitt tidspunkt for når tiltaksplanen skal evalueres, eller hvordan den skal evalueres. Det fremgår heller ikke om forrige plan er evaluert og resultatet av evalueringen.
• Det er ikke foretatt en systematisk kartlegging av områder der det er behov for å styrke eller vedlikeholde tjenestens kompetanse.
• Det er ikke foretatt systematisk vurdering av sårbare områder knyttet til evaluering av hjelpetiltak.
• Det er ikke etablert et fungerende system for registrering og oppfølging av avvik til bruk i eget forbedringsarbeid.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Det følger av barnevernloven § 2-1 2. ledd at kommunen skal etablere systemer for internkontroll med egen virksomhet. Internkontroll handler om virksomhetens interne styring og egen kontroll. Internkontrollsystemet skal fungere som et ledelsesverktøy – et hjelpemiddel for systematisk styring og kontinuerlig forbedring slik at myndighetskrav på området etterleves.

Eidsberg kommune har en utfordring når det gjelder å få på plass en internkontroll som er tilpasset barneverntjenesten. Det er utarbeidet en egen mal i saksbehandlerprogrammet i barneverntjenesten for avvikshåndtering. Imidlertid viser tilsynet at avvikssystemet er lite kjent, og ikke tilstrekkelig til å fange opp svikt i tjenesten. Det er uklare ansvarsforhold, opplæringen av ansatte er ikke tilfredsstillende, og det mangler rutiner/prosedyrer for arbeidet. Skriftliggjøring av internkontrollen vil bidra til å sikre ensrettet praksis, avklare ansvar/oppgaver, opplæring av nyansatte, evaluere og følge opp praksis/avvik. I den forbindelse viser tilsynet til at barneverntjenesten er i ferd med å oppdatere rutinene for barneverntjenestens arbeid.

Barneverntjenesten har et system med faste møtepunkter for blant annet saksgjennomgang. Det avholdes fagmøte og postmøte hver uke, statusmøte 1 gang i måneden og veiledning med barnevernleder 1 gang i uken. Det fremgår imidlertid av tilsynet at det ikke er klart for de ansatte hva som skal rapporteres. Videre viser tilsynet at veiledningstimene ikke avholdes som planlagt.

Kommunen har et nytt saksbehandlingssystem (Acos) som har innebygd verktøy for struktur og systematisk arbeid med både undersøkelser og hjelpetiltak. Barneverntjenesten har nylig innført et system hvor vedtak ikke godkjennes før tiltaksplanen foreligger.

Tilsynet avdekket avvik knyttet til gjennomføring av undersøkelser og systematisk evaluering av hjelpetiltak. Kommunen må iverksette tiltak for å rette opp dette, og gjennom sin internkontroll følge opp at iverksatte tiltak fungerer som forutsatt.

7. Regelverk

• FNs barnekonvensjon om barns rettigheter av 20.11.1989
• Lov om barneverntjenester (barnevernloven) av 17.07.1992
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 10.02.1967
• Forskrift om internkontroll i barneverntjenesten av 14.12.2005

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Oversikt over ansatte i barneverntjenesten
• Rammer for faglederstillinger og stedfortreder ved Familiesenteret
• Årsmelding 2010 – Virksomhet Familiesenteret
• Budsjettdokument 2011 – økonomiplan
• Diverse brevmaler for saksbehandling i barneverntjenesten
• Plan for kompetanseutvikling i Eidsberg kommune 2011
• Mal for avvikshåndtering i barneverntjenesten

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 20 saksmapper der barneverntjenesten har opprettet undersøkelsessak
• 16 saksmapper der barneverntjenesten har iverksatt hjelpetiltak i hjemmet
• 72 kontrollskjema for 1. halvår 2011

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsynsbesøk datert 24.06.11
• Oversendelse av dokumenter fra Eidsberg kommune datert 29.08.11
• Oversendelse av program for tilsynet datert 30.09.11
• Korrespondanse pr. telefon og e-post mellom Fylkesmannen og kommunens kontaktperson ved planlegging av tilsynet
• Oversendelse av foreløpig tilsynsrapport datert 30.11.11
• Oversendelse av endelig tilsynsrapport 20.12.11

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Rådgiver Anders Brandt, revisjonsleder

Seniorrådgiver Atle Grønstøl, revisor

Rådgiver Maria K. Evensen, revisor