Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak etter barnevernloven til hjemmeboende barn i Sarpsborg kommune 2011

Fylkesmannen i Østfold

Sammendrag

1. Innledning

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

3. Gjennomføring

4. Hva tilsynet omfattet

5. Funn

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

7. Regelverk

8. Dokumentunderlag

9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Statens helsetilsyn har som overordnet faglig ansvarlig for tilsyn med barnevernfeltet besluttet at det i 2011 skal gjennomføres landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester.

Fylkesmannen i Østfold gjennomførte i perioden 24.06.11 (varsel) – 23.09.11 (sluttmøte)

tilsyn med Sarpsborg kommunes:

• arbeid med undersøkelser, jf. bvl § 4-3 og
• evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn, jf. bvl § 4-5
• Barns rett til medvirkning jf. bvl § 6-3 og FNs barnekonvensjon artikkel 12, er sentralt under begge temaene.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Det ble avdekket ett avvik under tilsynet:

Avvik:

Sarpsborg kommune sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres i tråd med lov og forskrift.

Dato: 16.12.11

Anders Brandt
revisjonsleder

Atle Grønstøl
revisor

Maria K. Evensen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved barneverntjenesten i Sarpsborg kommune i perioden 24.06.11 (varsel) – 23.09.11 (sluttmøte). Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Sarpsborg kommune har omtrent 53000 innbyggere. Barneverntjenesten er organisert som egen enhet under kommuneområde oppvekst. Enheten er organisert i fem team og har totalt 59,5 faste årsverk. Teamene er fordelt på barn I, barn II, ungdom, fellestjenester og bofellesskap. Team barn og team ungdom arbeider etter generalistmodellen. Det er eget mottak for henvendelser og meldinger til barneverntjenesten. 12 saksbehandlere rullerer på å ha dagvakt hver 6.uke.

Barnevernleder har administrativt, faglig- og personal ansvar, og rapporterer til kommunesjefen for kommuneområde oppvekst. Kommunesjefen har gjennom delegasjon det øverste ansvar i kommunen for oppgaver på barnevernområdet.

Kommunen har i 2011 fått midler til tre saksbehandlerstillinger gjennom de øremerkede midlene i statsbudsjettet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 24. juni 2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Saksmapper ble gjennomgått 21. september 2011. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 22. september 2011.

Åpningsmøte ble avholdt 23. september 2011.

Intervjuer ble gjennomført 22. og 23. september 2011

8 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 23. september 2011.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med dette tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak i barnevernet gjøres på en slik måte at barn og unge på disse områdene får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid jf. barnevernloven. Tilsynsmyndigheten har samtidig undersøkt om kommunene i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning.

Kommunens arbeid med undersøkelser:

Barnevernets arbeid med undersøkelser er grunnlaget for å sikre at barn som trenger det, skal få rett hjelp til rett tid. Kvaliteten på undersøkelsene er avgjørende for iverksetting av riktige tiltak til barn og unge og deres familier. Undersøkelsesfasen representerer en utfordring for den kommunale barneverntjenesten. Barneverntjenesten skal gjennomføre en kvalitativt god undersøkelse innen fastsatte tidsrammer, og oppfylle de kravene som gjelder til varsomhet jf. bvl § 4-3 og saksbehandlingsreglene i kapittel 6.

Under dette temaet har tilsynsmyndigheten vurdert om kommunen sikrer:

• At det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse
• Barns rett til medvirkning i undersøkelsen
• At det er foretatt en konkret og individuell vurdering før undersøkelsen konkluderes

Kommunens arbeid med evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn:

Det er sentralt for barn og for deres foresatte at tiltak fungerer som forutsatt, og derfor er evaluering av tiltakene viktig. Barneverntjenesten må være oppdatert på om barna til enhver tid får den hjelpen de trenger og at tiltakene justeres i tråd med eventuelle endringer i behov. Barns rett til å bli hørt er nedfelt både i nasjonal barnevernlovgivning og i FNs barnekonvensjon.

Under dette temaet har tilsynsmyndigheten vurdert om kommunen sikrer.

• At det foretas en tilstrekkelig evaluering
• Barns rett til medvirkning i evalueringen
• At det er foretatt en forsvarlig vurdering før evalueringen avsluttes

5. Funn

Avvik:

Sarpsborg kommune sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres i tråd med lov og forskrift.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Barnevernloven §§ 4-3, 6-9
• Barnevernloven § 6-3
• Barnevernloven 6-1, jf. Forvaltningsloven § 11d.
• Internkontrollforskriften

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Barneverntjenesten klarer ikke å avslutte alle undersøkelser innen lovpålagte frister.
• Rapporteringstall for 2010 viser at av 160 gjennomførte undersøkelser brukte barneverntjenesten mellom 3-6 måneder i 76 saker. I 70 av 240 kontrollskjema for 1 halvår 2011 oppgir kommunen kapasitetsmangler som årsak til oversittelse av 3 måneders fristen. Tallene viste videre at i 42 av undersøkelsessakene var den absolutte 6 måneders fristen oversittet.
• Når det gjelder tidsbruk for oppstart av undersøkelsene, viste gjennomgangen av kontrollskjemaene følgende. I 41 saker brukte kommunen mellom 2-3 måneder for å starte opp undersøkelsen og i 22 saker brukte kommunen mellom 4-6 måneder. Ledelsen har oversikt over innholdet i undersøkelser som ikke er påbegynt, og foretar prioritering av hvilke undersøkelser som skal påbegynnes. Til tross for ledelsens oversikt og prioritering representerer dette en fare for at barn ikke får rett hjelp til rett tid.
• Barneverntjenesten har prosedyre om at det skal utarbeides undersøkelsesplan. Ingen av sakene som ble gjennomgått, hadde skriftlige planer for undersøkelsen. Ved stikkprøve i barnevernprogrammet ble det ikke funnet undersøkelsesplaner. Tilsynet viste at undersøkelsene planlegges fortløpende. Det er ikke dokumentert om det foretas systematisk evaluering av fremdrift og innhold i undersøkelsen.
• Barneverntjenesten har prosedyrer for gjennomføring av undersøkelsen, men disse er ikke tilstrekkelig implementert. Tilsynet viste at rutinen ble brukt i varierende grad, og er derfor lite styrende for hvordan undersøkelsen gjennomføres.
• Barneverntjenesten har prosedyre om at det skal foretas midtveisevaluering i undersøkelsen. Gjennomgang av saksmapper viste at skriftlig evaluering underveis i undersøkelsen ikke utarbeides i sakene. Gjennomgangen viste samtidig at det var vanskelig å se hvilke vurderinger barneverntjenesten hadde foretatt underveis i undersøkelsen.
• Barneverntjenesten har prosedyre om utarbeidelse av undersøkelsesrapport ved avslutning av undersøkelsen. Tilsynet viste at dette ikke følges opp i alle saker. Tilsynet viste at i flere saker ble det utarbeidet fyldige vedtak som oppsummerte undersøkelsen.
• Det fremgår av saksmappene at barneverntjenesten har regelmessig kontakt med brukerne i undersøkelsen. Imidlertid viser saksgjennomgang at det er mangler i dokumentasjonen av innholdet i samtaler. Videre viser tilsynet at journalnotater ikke alltid er skrevet inn i saken, men ligger nedskrevet i de ansattes egne notater. Svikt i dokumentasjonen kan føre til at opplysninger og vurderinger ikke blir synliggjort i saken.
• Barneverntjenesten har ikke utarbeidet rutiner for gjennomføring av samtaler med barn. I 11 av 14 gjennomgåtte saker burde det vært avholdt samtale med barna. I 7 av disse 11 sakene var det ikke dokumentert samtaler med barn. Det var ikke dokumentert hvorfor samtaler ikke ble gjennomført.
• Barneverntjenesten har et system for gjennomgang av status i alle saker, herunder undersøkelser. Imidlertid følges ikke dette opp overfor alle ansatte.
• Tilbakemelding til offentlig melder foreligger ikke i alle saker.
• Barneverntjenesten hadde en perm med oversikt over undersøkelser som var henlagt med bekymring. Det var imidlertid uklart for de ansatte hvem som har ansvar for å ta opp en henlagt undersøkelse etter 6 måneder.
• Avvik meldes muntlig til teamleder. Samtidig viste tilsynet at det ikke var en lik praksis og forståelse blant de ansatte av hva som skulle meldes som avvik.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Det følger av barnevernloven § 2-1 2. ledd at kommunen skal etablere systemer for internkontroll med egen virksomhet. Internkontroll handler om virksomhetens interne styring og egen kontroll. Internkontrollsystemet skal fungere som et ledelsesverktøy – et hjelpemiddel for systematisk styring og kontinuerlig forbedring, slik at myndighetskrav på området etterleves.

Sarpsborg kommune har deler av internkontrollen på plass. Det er utarbeidet rutiner og prosedyrer for planlegging, gjennomføring og avslutning av undersøkelsen. Disse er imidlertid ikke godt nok implementert, og følges ikke godt nok opp. Det er rutiner for

hvordan endringer i lovverk m.m. skal gjøres kjent for de ansatte. Det er etablert systemer for oppfølging og kontakt mellom de ulike styringsnivåene fra rådmannsnivå til barnevernleder, til teamleder og til saksbehandler. Til tross for dette har ikke ledelsen fulgt opp alle ansattes arbeid med undersøkelser.

Skriftliggjøring av avvik foreligger i liten grad. Fordelen med skriftliggjøring er at det blir enklere å følge med på hvordan avvik håndteres. Tilsynet viste at kommunens avvikshåndtering ikke er godt nok ivaretatt, ved at de ansatte ikke er godt nok kjent med hva som skal meldes som avvik og hvordan det skal meldes.

Vi er kjent med at kommunen er i gang med å implementere et nytt styringssystem, RiskManager, som skal ivareta dette. Tilsynet viser at det er behov for gjennomgang og tydeliggjøring av hva som skal meldes som avvik, hvordan avvik skal meldes, samt hvordan meldte avvik skal følges opp.

7. Regelverk

• FNs barnekonvensjon om barns rettigheter av 20.11.1989
• Lov om barneverntjenester (barnevernloven) av 17.07.1992
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 10.02.1967
• Forskrift om internkontroll i barneverntjenesten av 14.12.2005

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Rutiner for avvikshåndtering i Sarpsborg kommune
• Kvalitetssystemet Risk Manager for Sarpsborg kommune
• Kommuneplan for Sarpsborg kommune
• Lederavtale mellom kommunesjef og barnevernleder
• Virksomhetsplan – enhet barnevern 2011
• Oversikt over ansatte
• Delegasjon av myndighet til barnevernleder
• Delegasjon av myndighet til seniorrådgiver
• Delegasjon av myndighet til teamleder
• Håndbok for barneverntjenesten
• Funksjonsbeskrivelse for barnevernleder
• Funksjonsbeskrivelser for teamleder og stedfortreder for barnevernleder
• Funksjonsbeskrivelse for saksbehandler
• Funksjonsbeskrivelser for tiltakskonsulent og familieterapeut
• Funksjonsbeskrivelse for kontorfaglig medarbeider
• Prosedyre for undersøkelser
• Rutine for undersøkelser
• Rutiner for vedtak etter barnevernloven kap. 4
• Rutiner for tiltaksplan
• Oversikt over hjemmeboende barn med hjelpetiltak
• Kontrollskjemaer 1. halvår 2011

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 15 saksmapper der barneverntjenesten har opprettet undersøkelsessak
• 20 saksmapper der barneverntjenesten har iverksatt hjelpetiltak i hjemmet

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsynsbesøk datert 24.06.11
• Oversendelse av dokumenter fra Sarpsborg kommune datert 08.08.11
• Oversendelse av ytterligere dokumenter fra Sarpsborg kommune datert 29.08.11
• Oversendelse av program for tilsynet datert 07.09.11
• Korrespondanse pr. telefon og e-post mellom Fylkesmannen og kommunens kontaktperson ved planlegging av tilsynet
• Oversendelse av foreløpig tilsynsrapport datert 21.11.11
• Sarpsborg kommunes kommentarer til foreløpig rapport datert 06.12.11
• Endelig tilsynsrapport datert 16.12.11

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Anders Brandt, revisjonsleder Rådgiver Maria Kjølberg Evensen, revisor Seniorrådgiver Atle Grønstøl, revisor