Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn i Fredrikstad kommune 2012

Sammendrag

Statens helsetilsyn har som overordnet faglig ansvarlig for tilsyn med barnevernfeltet besluttet at det i 2012 skal gjennomføres landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester.

Fylkesmannen i Østfold gjennomførte i perioden 07.05.12 (varsel)- 07.09.12 (sluttmøte) tilsyn med Fredrikstad kommunes:

• arbeid med undersøkelser, jf. bvl § 4-3 og
• evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn, jf bvl § 4-5

Barns rett til medvirkning jf. bvl § 6-3 og FNs barnekonvensjon artikkel 12, er sentralt under begge temaene.

Denne rapporten beskriver avviket som ble påpekt innen de reviderte områdene. Det ble avdekket ett avvik under tilsynet:

Avvik:

Fredrikstad kommune sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn blir tilstrekkelig evaluert.

 

Anders Brandt
revisjonsleder

Dag Marcussen Olsen
revisor

 

 

Maria Kjølberg Evensen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved bamevemtjenesten i Fredrikstad kommune i perioden 07.05.12 (varsel)- 07.09.12 (sluttmøte). Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale bamevemtjenesten etter lov om bamevemtjenester § 2-3 fjerde ledd.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Fredrikstad kommune har omtrent 74500 innbyggere. Bamevemtjenesten er organisert som egen virksomhet ledet av virksomhetsleder. Bamevemtjenesten er administrativt underlagt Utdannings- og oppvekstseksjonen. Bamevemtjenesten er organisert i 4 avdelinger, barnevemvakt og tjenester for enslige mindreårige. Avdelingene er inndelt i hjelpetiltak I og Il, ungdomsavdeling og omsorgstiltak. Hjelpetiltak I og Il og ungdomsavdelingen behandler blant annet meldinger, undersøkelser og hjelpetiltak.

Barnevemleder (virksomhetsleder) har økonomisk, faglig og administrativt ansvar for virksomheten. Avdelingsledeme har personalansvar, arbeidsledelse, veiledning og vedtaksmyndighet for hjelpetiltak.

Kommunen har i 2011/2012 fått midler til tre saksbehandlerstillinger gjennom de øremerkede midlene i statsbudsjettet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 07.05.12. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Saksmapper ble gjennomgått 4. og 5. september 2012. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 6. september 2012.

Intervjuer ble avholdt 6. og 7. september 2012

7 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 7. september 2012.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med dette tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak i barnevernet gjøres på en slik måte at barn og unge på disse områdene får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid jf. barnevemloven. Tilsynsmyndigheten har samtidig undersøkt om kommunene i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning.

Kommunens arbeid med undersøkelser:

Barnevernets undersøkelser av bekymringsmeldinger er grunnlaget for å sikre at barn som trenger det, skal ra rett hjelp til rett tid. Kvaliteten på undersøkelsene er avgjørende for å iverksette riktige tiltak til barn og unge og deres familier. Undersøkelsesfasen representerer en utfordring for den kommunale barneverntjenesten. Barneverntjenesten skal gjennomføre en kvalitativt god undersøkelse innen fastsatte tidsrammer, og oppfylle de kravene som gjelder til varsomhet jf. bvl § 4-3 og saksbehandlingsreglene i kapittel 6.

Under dette temaet har tilsynsmyndigheten vurdert om kommunen sikrer:

• At det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse
• Barns rett til medvirkning i undersøkelsen
• At det er foretatt en konkret og individuell vurdering før undersøkelsen konkluderes

Kommunens arbeid med evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn:

Det er sentralt for barn og for deres foresatte at tiltak fungerer som forutsatt, og derfor er evaluering av tiltakene viktig. Barneverntjenesten må være oppdatert på om barna til enhver tid rar den hjelpen de trenger og at tiltakene justeres i tråd med eventuelle endringer i behov. Barns rett til å bli hørt er nedfelt både i nasjonal barnevernlovgivning og i FNs barnekonvensjon.

Under dette temaet har tilsynsmyndigheten vurdert om kommunen sikrer.

• At det foretas en tilstrekkelig evaluering
• Barns rett til medvirkning i evalueringen
• At det er foretatt en forsvarlig vurdering før evalueringen avsluttes

5. Funn

Avvik:

Fredrikstad kommune sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn blir tilstrekkelig evaluert.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Barnevernloven§ 4-5
• Barnevernloven§ 6-3
• Barnevernloven§ 6-l,jf.
• Forvaltningsloven§ Ild.
• Internkontrollforskriften § 4 bokstav f, g og h.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

Barneverntjenesten har rutiner for å utarbeide tiltaksplan. Tiltaksplaner finnes i 16 av 17 gjennomgåtte saker. Halvårsrapporteringen 1. halvår 2012 viser at 47 av 532 barn mangler en tiltaksplan.

Rutinen sier at tiltaksplaner skal utarbeides i samarbeid med foreldre og ungdom. Tilsynet fant få spor av at tiltaksplaner utarbeides i samarbeid med foreldre/ungdom. Få tiltaksplaner er underskrevet av foreldre/ungdom.

Rutinen sier at det skal innhentes samtykke til hjelpetiltak fra foreldre og ungdom over 15 år. Dette foreligger ikke i de gjennomgåtte sakene.

Samtlige gjennomgåtte tiltaksplaner var tidsavgrenset. Derimot manglet halvparten av planene en evalueringsdato.

Tiltaksplanene inneholdt mål og tiltak. Målene var imidlertid ikke konkret beskrevet og vanskelig målbare. Tiltakenes innhold var i liten grad beskrevet. Hva de skal endre på/avhjelpe, hva det konkret gis tilbud om, hyppighet, omfang, etc.

Barneverntjenesten har ikke utarbeidet rutiner/prosedyrer for hvordan evaluering av hjelpetiltak skal gjennomføres. Tiltaksplanene inneholdt få beskrivelser av evaluering, når, hvordan, hvem etc.

Barneverntjenesten har bestemt at tiltaksplanen skal brukes aktivt i sakene, tas med på møter med foreldre etc. Det var ingen dokumentasjon på en slik praksis i saksmappene.

Barneverntjenesten har ikke rutiner/prosedyrer for hvordan barn skal tas med på evaluering av og ved avslutning av hjelpetiltak. Saksgjennomgangen viste at ikke alle barn hadde blitt snakket med, og det var ikke dokumentert i alle saker hvorfor samtaler ikke var gjennomført.

Tilsynet viste at dokumentasjon i sakene ikke alltid blir fortløpende skrevet inn i saksbehandlersystemet (Familia). Håndskrevne notater fra samtaler kan bli liggende over tid før de skrives inn. Det var også en fare for at opplysninger ikke ble nedtegnet i saken.

Barneverntjenesten har ulike møtepunkter mellom saksbehandlere og mellom saksbehandler og leder. Dette var avdelingsmøter, teammøter, morgenmøter, saksveiledning og drøftingsrådet. Tilsynet viste imidlertid at det var i stor grad opp til den enkelte saksbehandler å fremme saker til drøfting, og det ble i mindre grad etterspurt progresjon i sakene.

Barneverntjenesten har et avvikssystem som skal fange opp avvik på følgende myndighetskrav; frister for meldinger og undersøkelser, barn som mangler pl er, fosterbarn uten tilsynsførere, fosterbarn uten tilsynsbesøk og fosterhjem som tkke har fått oppfølging av barneverntjenesten. Avvik/svikt på andre områder tanges ikke opp av dette systemet.

Kommunen har et elektronisk kvalitetssystem hvor avvik på andre områder kan rapporteres. Kvalitetssystemet er imidlertid lite kjent, og brukes ikke til å melde avvik i barneverntjenesten.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Det følger av barnevernloven § 2-1 2. ledd at kommunen skal etablere systemer for internkontroll med egen virksomhet. Internkontroll handler om virksomhetens interne styring og egenkontroll. Internkontrollsystemet skal fungere som et ledelsesverktøy - et hjelpemiddel for systematisk styring og kontinuerlig forbedring, slik at myndighetskrav på området etterleves.

Fredrikstad kommune har utarbeidet et avvikssystem for barneverntjenesten som skal overvåke utvalgte myndighetskrav. Oversikt over svikt på disse områdene skrives ut hvert kvartal og gis til hver enkelt saksbehandler for oppfølging og retting. Avvikssystemet omfatter ikke hvordan barneverntjenesten skal følge opp og evaluere igangsatte hjelpetiltak. Herunder hvordan barnets medvirkning ivaretas i denne prosessen. Barneverntjenesten har utarbeidet rutiner for hjelpetiltak, men disse inneholder ikke en beskrivelse av hvordan hjelpetiltak skal evalueres.

Kommunen har etablert systemer for oppfølging og kontakt mellom de ulike: styringsnivåene fra rådmannsnivå til kommunalsjef, barnevernleder, avdelingsleder og til saksbehandler. Barneverntjenesten har faste møtepunkter mellom saksbehandlere og ledere. Møtepunktene omhandler daglige morgenmøter, avdelingsmøter, saksgjennomgang med den enkelte og drøftingsråd. På tross av dette blir ikke alle ansatte systematisk fulgt opp for å overvåke hvordan hjelpetiltak gjennomføres og evalueres. Det er i stor grad opp til den enkelte ansatte å informere om progresjon i egne saker. Dette representerer en for stor risiko for at uønsket praksis ikke blir fanget opp og korrigert.

I den forbindelse viser vi til at saksveiledning med avdelingsleder ovenfor den enkelte saksbehandler nylig er innført felles for alle avdelingene. Avdelingsleder skal avsette 2 timer pr. uke til dette.

Tilsynet viser at det er behov for å gjennomgå og tydeliggjøre hvordan svikt/avvik på barnevernområdet skal oppdages og følges opp. Vi er kjent med at kommunen er i gang med å revidere og implementere nye rutiner for barneverntjenestens arbeid, herunder rutiner for evaluering av hjelpetiltak. Dette arbeidet skal ferdigstilles innen 2012.

7. Regelverk

• FNs barnekonvensjon om barns rettigheter av 20.11.1989
• Lov om barneverntjenester (barnevernloven) av 17.07.1992
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 10.02.1967
• Forskrift om internkontroll i barneverntjenesten av 14.12.2005

 

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Virksomhetsplan for barnevernet 2012-2015
• Årsrapport 2011 for barnevernet
• Oversikt over ansatte
• Fagplattform for barneverntjenesten, datert 30.09.1O
• Systemer og rutiner for tverrfaglig samarbeid, revidert 2011
• Internkontroll for barneverntjenesten, datert 23.05.12
• Rapport for lukking av avvik l. kvartal 2012, datert 23.05.12
• Rutiner for undersøkelsessaker som omfattet blant annet; Framdriftsplan for undersøkelsen
• Midtveisevaluering
• Undersøkelsesrapport
• Sjekkliste for første møte med familien
• Momentliste for innhenting av opplysninger fra ulike instanser
• Livsformsintervju
• Kunnskapsintervju
• Beslutning og informasjon om utvidet undersøkelsestid
• Rutiner for hjelpetiltak

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 17 saker der barneverntjenesten har opprettet undersøkelsessak
• 18 saker der bameverntjenesten har iverksatt hjelpetiltak i hjemmet

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, datert 07.05.12
• Oversendelse av dokumenter fra Fredrikstad kommune, datert 11.06.12
• Oversendelse av program for tilsynet, datert 22.08.12

Korrespondanse pr. telefon og e-post mellom Fylkesmannen og kommunens kontaktperson ved planlegging av tilsynet

• Oversendelse av foreløpig rapport, datert 10.10.12
• Oversendelse av endelig rapport, datert 17.12.12

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

• Rådgiver Anders Brandt, revisjonsleder
• Rådgiver Maria Kjølberg Evensen, revisor
• Rådgiver Dag Marcussen Olsen, revisor