Rapport fra tilsyn med Halden kommunes arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem 2013

Sammendrag

Statens helsetilsyn har som overordnet faglig ansvarlig for tilsyn med barnevernfeltet besluttet at det i 2013 skal gjennomføres landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester.

Fylkesmannen iØstfold gjennomførte i perioden 04.06.13 -20.1 1. tilsyn med Halden kommunes:

• Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet, jf bvl. § 4-5, 4-16 og 4-22
• Barnets medvirkning, jf bvl. § 6-3 og barnekonvensjonens artikkel 12
• Råd og veiledning til fosterforeldre ,jf bvl. § 4-22

Det ble funnet ett avvik:

• Halden kommune sikrer ikke oppfølging og kontroll av barnets situasjon i alle fosterhjem.

Maria Kjølberg Evensen
revisjonsleder

Anders Brandt
revisor

Atle Grønstøl
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Halden Kommune, barneverntjenesten i perioden 04.06.13 -20.11.1 3. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd.

Forn1ålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved intervjuer, granskning av dokumenter og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Halden er Østfolds største kommune i areal. Kommunen hadde 29 880 innbyggere pr 01.01.13. Av disse var 7170 under 20 år, noe som utgjør 24 %. De fleste innbyggerne i kommunen bor i Halden sentrum.

Barneverntjenesten er organisert som en egen avdeling i Familiens Hus, sammen med Helsesøstertjenesten, Ressurssenteret og PPT. Familiens Hus ledes av områdeleder som rapporterer til enhetsleder for basistjenester. Tjenesten er underlagt kommunalavdeling Helse og Omsorg.

Barneverntjenesten er organisert i to team og en merkantil avdeling. Et team har ansvar for mottak, undersøkelser og tiltak, og et team har ansvar for barn og unge med plasseringsvedtak. Tjenesten har 24 ansatte fordelt på 22,2 stillinger. Tjenesten ledes av barnevernleder.

Pr 30.06.13 hadde kommunen oppfølgingsansvar for 77 barn i fosterhjem.

Høsten 2011 ble barneverntjenestens lokaler skadet av brann, og tjenesten måtte flytte til midlertidige lokaler. Lokalene var mindre enn tjenesten hadde hatt tidligere, og var ikke tilrettelagt spesielt som barnevernkontor. Tjenesten flyttet inn i nye lokaler i Familiens Hus i april 2013.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter :

Revisjonsvarsel ble utsendt 04.06.13.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 04. september 2013.

Intervjuer

Det ble intervjuet 7 personer.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjon sbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 5. september 2013.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med dette tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer at oppfølging og kontroll av barns situasjon i kommunale fosterhjem utføres i tråd med myndighetskrav jf . barnevernloven. Tilsynsmyndigheten har samtidig undersøkt om kommunen i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning , og at fosterforeldre får nødvendi g råd og veiledning i forbindelse med oppdraget.

Kommunens arbeid med oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet : Barneverntjenesten skal sikre at hvert enkelt barn som bor hele eller deler av sin oppvekst i fosterhjem, får tilfredsstillende omsorg . Barn i fosterhjem er ofte sårbare. Mange trenger ekstra vern og støtte. Både oppfølging og tilgjengelighet fra barneverntjene sten er nødvendig for å sikre at forholdene blir lagt til rette for at barnet skal få god omsorg.

Barnets rett til medvirkning

Barneverntjenesten skal legge til rette for at barnet blir sett og hørt i oppfølgingsarbeidet. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. En forutsetning for at barnet kan eller vil uttale seg, er at kommunen sikrer at barnet informeres. Barn som er fylt 7 år og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelser i sak som berører dem . Barn over 15 år har partsrettigheter , hvis de forstår hva saken gjelder.

Råd og veiledning til fosterforeldre

En god oppfølging av fosterhjemmet er viktig for å bidra til god utviklingsstøtte til barnet. Oppdraget som fosterforeldre er å gi barnet et trygt og godt hjem. Fosterforeldrene skal sørge for at barnet følges opp i det daglige: skole- og opplæringstilbud , barnehage , helse, fritidsaktiviteter mv . En viktig forutsetning for å klare oppgaven er at fosterhj emmet og barneverntjenesten har et godt samarbeid , og at barneverntjenesten er tilgjengelig for å gi den oppfølging som er nødvendig med utgangspunkt i barnets behov.

5. Funn

Avvik

• Halden kommune sikrer ikke oppfølging og kontroll av barnets situasjon i alle fosterhjem.

Funn:

• Av 17 gjennomgåtte saker var det 5 barn der det ikke framgår at det er gjennomført 4 besøk slik loven stiller krav om. Det er i disse sakene ikke fattet beslutning om færre besøk, og det er heller ikke dokumentert at fosterforeldre og barn har vært hørt når antallet besøk er redusert.
• Omsorgsplan eller tiltaksplan mangler i 5 av 17 saker. Flere planer er lite egnet for evaluering eller for å gi retning til arbeidet i saken, og planen som er utarbeidet , brukes i liten grad i oppfølgingen av fosterhjemmene. I noen saker finnes det tilleggsplaner eller arbeidsplaner. Det er ikke en felles praksis for bruk av slike planer.
• I saker der det er fattet vedtak om frivillig plassering etter § 4-4.5, er det ikke nedtegnet vurderinger av om saken skal fremmes for omsorgsovertakelse, i de tilfeller der det har vært uenighet med foreldre om tiltaket, eller når barnet har vært plassert i fosterhjem over flere år.
• Mange hjemmebesøk , telefonsamtaler , samtaler med barn m.v er ikke skrevet i journal, og det er flere påbegynte journalnotater som ikke er ferdigstilt. I saker der det er skrevet referat, er det i liten grad nedtegnet faglige vurderinger i saken.
• Det kommer ikke fram av sakene at besøk og samtaler planlegges, evalueres og følges opp ut fra hva som er det enkelte barns behov for omsorg og oppfølging.
• Vurderinger og avtaler rundt fosterforeldres veiledningsbehov er lite nedtegnet i saken.
• Nylig utarbeidede rutiner for fosterhjemsarbeid er ikke implementert og gjort tilstrekkelig kjent for de ansatte i tjenesten
• Det er ikke kartlagt opplæringsbehov eller utarbeidet opplæringsplan.
• Det er ikke kartlagt erfaringer fra brukere eller laget noe system for å bruke tilbakemeldinger fra fosterforeldre i forbedringsarbeidet.
• Avviksskjemaet er ikke kjent for de ansatte. Det er ikke definert hva som skal meldes som avvik. Den enkelte saksbehandler tar opp svikt på fosterhjemsområdet muntlig med teamleder. Det er uklart hvordan disse avvikene følges opp videre.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Det følger av barnevernloven § 2-1, 2. ledd at kommunen skal etablere systemer for internkontroll med egen virksomhet. Formålet med internkontrollen er å sikre at lovens krav overholdes og at barneverntjenestens aktiviteter planlegger, organiserer, utfører og vedlikeholder sine aktiviteter slik at de oppnår dette. Internkontrollsystemet skal fungere som et ledelsesverktøy -et hjelpemiddel for systematisk styring og kontinuerlig forbedring .

Halden kommune er i gang med å etablere et internkontrollsystem -HIKS, men dette er enda ikke implementert ibarneverntjenesten.

Det er etablert et system for rapportering fra barnevernleder og videre til ledelsen i kommunen. Det er ingen systematisk rapportering på de områdene tilsynet omfatter. Det er utarbeidet et avvikssystem i kommunen, men dette systemet er lite kjent blant de ansatte i barneverntjenesten. De ansatte melder isvært liten grad avvik i de tilfeller der det forekommer svikt, eller hvor det er fare for svikt ved oppfølging av fosterhjemmene . Når det ikke rapporteres fast på fosterhjemsområdet , og det heller ikke meldes avvik, blir det vanskelig for ledelsen i kommunen å følge med på om tjenesten arbeider innenfor de kravene som stilles i loven.

Barneverntjenestens ansatte har arbeidet i tjenesten i mange år, og tjenesten framstår som stabil. De ansatte i barneverntjenesten har utstrakt kontakt med mange av fosterhjemmene, fosterbarna og deres foreldre ved besøk, telefonsamtaler , ved oppfølging av samvær og gjennom ansvarsgruppemøter. Barneverntjenesten har igangsatt et arbeid med å etablere skriftlige rutiner for oppfølging av fosterhjem, men disse er ikke implementert. Mangelen på skriftlige rutiner gjør det vanskelig for den enkelte å gjøre seg kjent med hvordan barneverntjenesten mener oppfølgingsarbeidet skal gjennomføres, og det blir vanskelig for ledelsen å følge med på at det arbeides systematisk og faglig forsvarlig i den enkelte sak. Det er ikke laget retningslinjer for hva de skriftlige mappene til barna skal inneholde , og hva som skal foreligge elektronisk. Det gjør det vanskelig for de ansatte å få oversikt i sakene ved sykdom eller ved utskifting av personale.

Det er etablert en møtestruktur med teammøter , postmøter og ledermøter , og det er utarbeidet et system med halvårlig gjennomgang av alle saker som gjelder barn plassert i fosterhjem mellom teamleder og den enkelte saksbehandler. Fylkesmannen vurderer at systemet er sårbart ved at det er ikke utarbeidet rutiner for hvordan avtaler i disse møtene skal nedtegnes i sakene, og for hvordan evt mangler skal rettes opp. Det vil gjøre det vanskelig for de ansatte å arbeide systematisk i sakene, og det gjør det også vanskelig for nye ansatte å sette seg inn i hva som er forventet generelt og i den enkelte sak spesielt.

Manglende implementering, oppfølging og overvåking av internkontroll- og kvalitetssystemet i barneverntjenesten gjør det vanskelig for ledelsen å styre og å følge med på at det arbeides systemati sk med oppfølging av barn i fosterhjem. Fylkesmannen vurderer at det gir en for stor risiko for at barn som bor i fosterhjem ikke får den oppfølging de trenger for å få god nok omsorg.

7. Regelverk

• Lov om barneverntjenester
• Lov om behandlingsmåte i forvaltningssaker
• FNs barnekonvensjon
• Forskrift om fosterhjem
• Forskrift om Internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonsplan
• Arbeidsdeling enhet basistjenester
• Stillingsbeskrivelser enhetsleder, områdeleder og avdelingsleder
• Delegasjonsreglement
• Delegasjon fra barnevernleder til teamledere
• Notat vedr infonnasjons- og kommunika sjonslinjer, samt rapporteringsrutiner
• Utdrag av årsmelding for Halden kommune 2012
• Oversikt over ansatte i barneverntjene sten
• Stillingsbeskrivelse barnevernled er, teamled ere, barn evernkurator og sekretær
• Forvaltningsrevisjonsrapport fra 2009 -oppfølging av barn i fosterhjem
• Dokument for internkontroll m/årshjul
• Rutiner for godkjenning av fosterhjem
• Rutiner for oppfølging av fosterhjem
• Rapporteringsskjema tilbruk for gjennomgang av saker med teamleder
• Overordnede retningslinjer for kvalitetssikring av arbeidet i barneverntjenesten
• Skjema for melding av avvik

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Statusrapporter fra enhet basistjenester til hovedutvalg for helse og omsorg (april, mai, juni og juli )
• Mandat kvalitetsutvalg i helse og omsorg
• Momentliste til bruk ved vurdering av samværsomfang
• Huskeliste ved plasseringer
• Referater fra teammøter - team plasserte barn
• 17 saker. 7 av disse er plasseringer med foreldres samtykke.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 04.06.13
• Dokumentasjon fra kommunen mottatt 18.07.13
• Liste over fosterbarn (basert på saksnummer) mottatt 27.07.13
• Program for tilsynet datert 12.08.13
• Oversendelse av foreløpig rapport datert

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Maria Kjølberg Evensen, rådgiver Atle Grønstøl, seniorrådgiver Anders Brandt, rådgiver Line Sved Giinther, rådgiver (gjennomgang av dokumenter)

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet