Rapport fra landsomfattende tilsyn med helsestasjonstjenester for barn 0 til 6 år ved ved Moss helsestasjon 2013

Sammendrag

Fylkesmannen i Østfold gjennomførte i perioden 24.01.13 - 15.05.13 tilsyn med helsestasjonstjenester for barn 0-6 år ved helsestasjonen i Moss kommune.

Tilsynet inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomheten som Fylkesmannen i Østfold gjennomfører i 2013, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn. Denne rapporten beskriver avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene. Tilsynet har undersøkt om virksomheten følger kravene i lovverket på følgende områder:

• om kommunen sikrer barn i aldersgruppen 0 til 6 år (inkludert skolestartundersøkelsen) forsvarlige helsekontroller i samsvar med nasjonale retningslinjer
• om kommunen sikrer at helsestasjonstjenesten bidrar til at barn/familier med spesielle behov mottar et helhetlig tjenestetilbud
• om kommunen sikrer at helsestasjonen tilbyr tjenestetilbud til barn og foreldre tilpasset egen språkbakgrunn
• om kommunen sikrer at helsestasjonstjenesten arbeider gjennom kostholdsveiledning for å forebygge feilernæring

Det ble funnet forhold som ga grunnlag for å påpeke 2 avvik:

1. Kommunen sikrer ikke alle barn i aldersgruppen 0-6 år forsvarlige helsekontroller i samsvar med nasjonale retningslinjer

2. Kommunen sikrer ikke at helsestasjonen tilbyr et tjenestetilbud til barn og foreldre tilpasset egen språkbakgrunn

Solveig Hagelskjær
revisjonsleder

Maren C. Heldahl
revisor

 

Lise Rasmussen Winther
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Moss helsestasjon i perioden 24.01.13- 15.05.13. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen i Østfold gjennomfører i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten i fylket etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Moss kommune har ca 30700 innbyggere og ca 350 fødsler pr år. Minoritetsspråklige utgjør 16,8 prosent av befolkningen. Helsestasjonen i Moss hører inn under Forebyggende enhet. I tillegg til helsesøstertjenesten består enheten av jordmortjenesten, fysio-/ ergoterapi, rus- og psykiatritjeneste og Familiesenteret. Som følge av vedtak i bystyret blir Familiesenteret avviklet i løpet av 2013. Ressurser fra Familiesenteret overføres blant annet til helsestasjonen i Moss.

Helsestasjonen ledes av avdelingsleder/ledende helsesøster som rapporterer administrativt til virksomhetsleder for Forebyggende enhet. Virksomhetsleder rapporterer videre til kommunalsjef for Kommunalavdeling helse og sosial. Kommunalsjefen har delegert myndighet for kommunens administrasjon av Forebyggende enhet. Rådmannen er øverste ansvarlig i kommunen for de oppgaver som utføres ved helsestasjonen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 14.05.13.

Intervjuer

9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved Moss helsestasjon.

Sluttmøte ble avholdt 15.05.13.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet har undersøkt om kommunen sikrer en faglig forsvarlig helsestasjonstjeneste gjennom å prioritere, gjennomføre, korrigere og evaluere tjenestetilbudet til barn 0-6 år.

Tilsynet har konkret undersøkt om:

• kommunen sikrer barn i aldersgruppen 0 til 6 år (inkludert skolestartundersøkelsen) forsvarlige helsekontroller i samsvar med nasjonale retningslinjer
• kommunen sikrer at helsestasjonstjenesten bidrar til at barn/familier med spesielle behov mottar et helhetlig tjenestetilbud
• kommunen sikrer at helsestasjonen tilbyr tjenester til barn og foreldre tilpasset egen språkbakgrunn
• kommunen sikrer at helsestasjonstjenesten arbeider gjennom kostholdsveiledning for å forebygge feilernæring

Vi har sett på om kommunen og virksomheten/tjenesten gjennom etablerte rutiner og tiltak som gjennomføres i praksis sørger for:

• at helsekontrollene følger program i samsvar med nasjonale retningslinjer og veiledere som understøtter de mål som er satt for faglig forsvarlig praksis
• at det er tilstrekkelig helsepersonell til å kunne tilby faglig forsvarlige helsekontroller
• at helsekontroller gjennomføres av faglig kompetent personell som følger barnets normale utvikling og kan fange opp mulig tegn på omsorgssvikt, utviklingsforstyrrelser og sykdom
• at journalføringen sikrer kontinuitet i helseundersøkelsen
• at personvernet til barn og foreldre ivaretas
• at helsestasjonstjenesten bidrar til samhandling om og koordinering av helsehjelpen mellom fastlege og helsestasjonen, for barn som trenger legetjenester for behandling for sykdom eller funksjonssvikt
• at helsestasjonen bidrar til å sikre barns behov for nødvendig fysioterapiutredning og behandling
• at helsestasjonen bidrar til samhandling og koordinering for barn og foreldre som har behov for helse-, omsorgs - og sosiale tjenester fra flere enheter
• at personellet på helsestasjonen kommuniserer med barnet og barnets omsorgspersoner der det er nødvendig gjennom tolk
• at kommunens ansatte i sitt arbeid følger de nasjonale faglige retningslinjer for forebygging av overvekt og fedme hos barn og unge og de nasjonale faglige retningslinjer for veiing og måling i helsestasjonen

I den forbindelse har vi også sett på kommunens og virksomhetens:

• organisering, fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet
• opplæring, kompetanse- og personellstyring
• bruk av erfaringer og kunnskap fra ansatte og tjenestemottakere til å forbedre virksomheten
• tiltak for å tilrettelegge for god praksis, forebygge og korrigere svikt
• styring, herunder om virksomheten og kommunen:
  - skaffer seg tilstrekkelig oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt
  - sørger for at tilstrekkelige rutiner og prosedyrer er på plass
  - sørger for at etablerte rutiner og prosedyrer blir fulgt, om de er hensiktsmessige, tilstrekkelige og om nødvendig blir korrigert
  - foretar systematisk overvåkning av om internkontrollen er tilstrekkelig for å bidra til kontinuerlig forbedring

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke alle barn i aldersgruppen 0-6 år forsvarlige helsekontroller i samsvar med nasjonale retningslinjer

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-2 nr 1 b, 4-1, 4-2 jfr. 12-5, forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 til 5, pasient- og brukerrettighetsloven § 6-1 og journalforskriften § 8.

Avviket bygger på følgende:

• kommunen tilbyr 12 helsekontroller fra fødsel til skolestart mot 14 anbefalte i nasjonalt program. Reduksjonen er begrunnet i hensynet til ressursbesparelse. Følgende konsultasjoner er endret i forhold til anbefalt program:
  - 7-8 måneder og 10-månederskontrollene har blitt slått sammen til 9-månederskontroll
  - 18-månederskontrollen er tatt ut og ikke erstattet med annet tilbud. Det er planlagt å innkalle disse barna til gruppekontroll fra og med januar 2014
• det har ikke vært foretatt noen risikovurdering av at kommunen ikke følger nasjonale anbefalinger. Helsestasjonen tilbyr imidlertid ekstra kontroller for risikoutsatte barn og familier
• det foreligger ingen bemanningsplan ved helsestasjonen, og det er heller ikke vurdert i hvilken grad bemanningen er tilstrekkelig for å sikre faglig forsvarlig helsesøster-tjeneste i henhold til nasjonale krav for helseundersøkelser
• skolestartundersøkelsen blir av legen i mange tilfeller gjennomført opp til 17 måneder før planlagt skolestart, og i enkelte tilfeller før fylte fem år. Barnet blir ved denne undersøkelsen ikke tilsett av helsesøster, og det blir ikke gjennomført rutinemessig audiometriundersøkelse. Det er fra og med høsten 2013 planlagt at alle
• 1. klassinger skal få tilbud om gruppekonsultasjon hos helsesøster. Det skal da også gjennomføres audiometriundersøkelse. Skolehelsetjenesten har ikke blitt tilført ekstra ressurser for å ivareta denne oppgaven
• barn som ikke møter til legeundersøkelse ved skolestart, får ikke tilbud om ny undersøkelse. Dette er ledelsen klar over, og begrunner det med redusert legekapasitet i skolehelsetjenesten. Kommunen har ingen planer om å styrke legekapasiteten
• kommunen har et databasert internkontrollsystem (Risk Manager), men dette er under innføring, og er kun delvis implementert ved helsestasjonen. I løpet av 2012 ble det ikke meldt noen avvik fra helsestasjonen, og kun ett avvik er meldt så langt i 2013. Kommunen har ikke vurdert hvorfor så få avvik er meldt. Det er heller ikke etablert alternative ordninger for tilbakemeldinger fra ansatte og brukere (for eksempel medarbeiderundersøkelser, brukerundersøkelser, internrevisjoner m.v.) om hva som kan forbedres i virksomheten

Journalgjennomgangen (64 journaler) har vist:

• Barnets fastlege/annen behandlende lege i spesialisthelsetjenesten føres kun unntaksvis i barnets journal
• I 3 av 14 gjennomgåtte journaler for barn født i 2007/2008 er det manglende purring når barnet ikke har møtt til planlagt kontroll (3- og 4-årskontroll)
• ved gjennomgang av 14 journaler hadde 2 barn ikke møtt til legeundersøkelse ved skolestart

Kommentar:

Pr dags dato har barneskolen 1040 elever pr 100 % stilling. Nasjonal minstenorm i henhold til ”Utviklingsstrategi for helsestasjon - og skolehelsetjenesten, IS 1798”, er 285 elever pr 100 % stilling. For helsestasjonen er tilsvarende tall 79 fødsler pr 100 % stilling mot anbefalt 65.

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke at helsestasjonen tilbyr et tjenestetilbud til barn og foreldre tilpasset egen språkbakgrunn

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Helse - og omsorgstjenesteloven §§ 3-2 nr 1 b, 4-1, 4-2 jfr. 12-5, forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten §§ 3 til 5 og pasient- og brukerrettighetsloven § 6-1.

Avviket bygger på følgende:

• kommunens tolketjeneste er godt kjent blant personellet, men det er ikke etablerte rutiner som sikrer systematisk bruk av tolk
• ved gjennomgang av journaler ble det funnet flere tilfeller der pårørende og bekjente har blitt brukt som tolk, eller der det ikke har vært personer til stede som kan oversette
• kun unntaksvis bestilles tolk til skolestartundersøkelsen (lege)
• det fremgår ikke alltid av journalnotatet om helsepersonellet har forsikret seg om innholdet i konsultasjonen har blitt forstått

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Helsestasjonen er den eneste helsetjenesten som vurderer barns helse på faste tidspunkt de første leveårene. Det er et nasjonalt mål at den kommunale helse- og omsorgstjenesten, herunder helsestasjonstjenesten, skal videreutvikles for å gi brukerne gode muligheter for livskvalitet og mestring, slik at den i større grad kan oppfylle ambisjonene om forebygging og tidlig innsats. Kommunene skal styre denne utviklingen innenfor de lover og forskrifter som til enhver tid gjelder.

Det følger av helse og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd at kommunen skal etablere systemer for internkontroll i egen virksomhet. Internkontroll handler om virksomhetens interne styring og egenkontroll. Internkontrollsystemet skal fungere som et ledelsesverktøy- et hjelpemiddel for systematisk styring og kontinuerlig forbedring slik at myndighetskrav på området etterleves.

Det foreligger ingen opplæringsplaner for nyansatte (helsesøster, helsestasjonslege) som omfatter faglighet, for å sikre tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter for å sikre forsvarlige helsekontroller.

Kommunen nyttiggjør seg ikke systematisk erfaringer fra brukere og ansatte for eksempel gjennom brukerundersøkelser, medarbeiderundersøkelser eller intern revisjon til forbedring av virksomheten. Det er etablert et avvikssystem i kommunen, men dette systemet er ikke implementert ved helsestasjonen. De ansatte på helsestasjonen er usikre på hva som er et avvik, og melder dermed ikke avvik i tilfeller der det forekommer svikt eller hvor det er fare for svikt i utførelsen av helsekontrollene. Kommunen har opprettet lokale og overordnede kvalitetsutvalg. Disse har som mandat å følge med på og godkjenne prosedyrer, gjennomgå og behandle avvik og klager, samt motivere og veilede til kvalitetsarbeid i avdelingene.

Når det ikke meldes avvik, innebærer dette at kommunen ikke systematisk får skaffet seg oversikt over områder i virksomheten der det kan være fare for svikt eller manglende oppfyllelse av myndighetskrav. Kommunen sikrer dermed ikke at barn 0 til 6 år får forsvarlige helsetjenester.

7. Regelverk

• Lov om helse- og omsorgstjenester m.m. (Helse- og omsorgstjenesteloven), LOV-2011-06-24-30
• Lov om pasient- og brukerrettigheter (Pasient- og brukerrettighetsloven) LOV-1999-07-02-63
• Lov om helsepersonell (Helsepersonelloven ) LOV-1999-07-02-64
• Lov om barneverntjenester (Barnevernloven) LOV-1992-07-17-100
• Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten- og omsorgstjenesten m.m. (helsetilsynsloven), LOV-1984-03-30-15
• Forskrift om lovbestemt sykepleietjeneste i kommunens helsetjeneste FOR-1983-11-23-1779
• Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten FOR-2003-04-03-450
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten FOR-2002-12-20-1731
• Forskrift om pasientjournal FOR-2000-12-21-1385

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• organisasjonskart over Moss kommune
• oversikt over ledere og ansatte ved kommunalavdelingen
• delegasjonsreglement og videredelegeringer
• kommuneplanen
• samarbeidsavtaler mellom spesialisthelsetjenesten og kommunehelsetjenesten
• oversikt over hvordan kommunen har organisert sitt arbeid med koordinerende enhet
• virksomhetsovergripende rutiner for tverrfaglig samarbeid i Moss kommune
• kvalitetsutvalgsmodellen
• organisasjonskart for helsestasjonen
• redegjørelse for hvordan helsestasjonsarbeidet er organisert
• funksjonsbeskrivelser
• oversikt over ansatte i avdelingen
• plan for helsestasjonstjenesten i 2013-05-21 årsrapport 2012
• rutiner:
  - tverrfaglig samarbeid
  - konsultasjoner
• bemannings- og kompetanseplan
• sjekkliste for nytilsatte
• Liste over ansatte ved helsestasjonen, nyansatte markert
• Ettersendt etterspurt tilleggsinformasjon
• Agenda og referater for fag og utviklingsgruppemøter fra 19.10 2012 til 11.04.13
• Referater fra overordnet kvalitetsutvalgsmøter fra 01.11.12 til 25.04.13

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• de siste 19 journaler for barn som har fylt 6 måneder
• 5 journaler for premature barn opprettet i 2011 og 2012
• de siste 20 journaler for barn som er i en alder som tilsier at de ut i fra kommunens program skulle ha gjennomført skolestartundersøkelsen
• 10 journaler opprettet etter 2007 der det er forhold ved barnet som tilsier at det er behov for flere tjenester, inkludert eventuelle individuelle planer for disse
• 10 journaler som er opprettet i 2011 og 2012 for barn fra familier med fremmede kulturer
• e-post av 15. mai 2013 med oversikt over hva helsestasjonen har lagt inn i Riskmanager
• helhetlig oppvekstplan for alle barn og unge i Moss kommune 2008-2019. ”Moss- den gode by for alle barn og unge”

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen i Østfold:

• varsel om tilsyn datert 24.01.13
• innsendt dokumentasjon mottatt 08.04.13, 09.04.13, 06.05.13, 14.05.13
• program for tilsynet oversendt 30.04.13

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Solveig Hagelskjær, helsesøster/jordmor og revisjonsleder
Maren C. Heldahl, lege/revisor
Lise R. Winther, jurist/revisor

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2013 Helsestasjonstjenester til barn 0-6 år

Søk etter tilsynsrapporter

Søk