Rapport fra tilsyn med behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn ved NAV Moss 2013

Sammendrag

Fylkesmannen i Østfold gjennomførte i perioden 17.12.12. – 14.3.13 tilsyn med kartlegging og vurdering av søknader om økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i NAV fra forsørgere til barn.

Tilsynet inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomheten som Fylkesmannen i Østfold gjennomfører i 2013. Tilsynet er gjennomført i form av en systemrevisjon ved å granske dokumenter og ved å gjøre intervjuer.

Rapporten beskriver ett avvik som ble påpekt i det reviderte området.

Systemrevisjonens målsetning er å undersøke om kommunen, ved NAV-kontoret, gjennom internkontrollens styringselementer sikrer en forsvarlig kartlegging av familiens situasjon. Og om styringen av NAV-kontoret sikrer at det gjøres individuelle vurderinger av søknadene i tråd med loven, når det kommer søknad om økonomisk stønad fra forsørgere til barn.

Det ble funnet forhold som ga grunnlag for følgende avvik:

Moss kommune sikrer ikke at det ved søknader fra personer med forsørgeransvar for barn blir gjort en tilstrekkelig kartlegging og individuell vurdering av barnas behov.

Dato: 22.4.13

Dag Marcussen Olsen
revisjonsleder

Nina Westby Evensen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved NAV Moss i perioden 17.12.12 - 14.3.13. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens tjenester i NAV etter lov om sosiale tjenester i NAV § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

Systemrevisjonen er gjennomført ved å granske dokumenter og intervjue ansatte og ledere.

Formålet med dette tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom sin styring av de kommunale tjenestene i NAV Moss sikrer at forsørgere for barn får en individuell vurdering av sine søknader, og at barnas behov kartlegges og inngår i den individuelle vurderingen.

Rapporten omhandler ett avvik som er avdekket under revisjonen, og den gir ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Moss kommune har i overkant av 30.000 innbyggere. De senere årene har byen gjennomgått betydelige strukturelle endringer hva angår industri, handelsliv, arbeids- og bomønster. Det har i denne perioden vært flere nedleggelser og/eller nedbemanning av større industribedrifter som har medført utfordringer for NAV kontoret.

NAV kontoret er organisert under kommuneavdeling helse og sosial. NAV Moss er organisert i tre avdelinger: publikumsmottak, oppfølging 1 og oppfølging 2.

I tillegg til de sosiale tjenestene ble bostøtte, husleiegaranti, boligtildeling og startlån lagt inn i NAV ved etableringen i 2009. Flyktningtjenesten og rustjenesten ble organisert utenfor NAV. Fra og med 1.3.13 er det imidlertid etablert en egen avdeling for boligsosialt arbeid som medfører at bostøtte, husleiegaranti, boligtildeling og startlån ikke lenger vil være organisert i NAV.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarselble utsendt 17.12.12.

Åpningsmøte ble avholdt 13.3.13.

Intervjuer
Seks personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 14.3.13.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet har undersøkt om kommunen sikrer forsvarlig saksbehandling av søknader fra personer med forsørgeransvar for barn. Det er undersøkt om kommunen sikrer at søkerens situasjon kartlegges tilstrekkelig, og at det gjøres individuelle vurderinger ut fra familiens situasjon. Det er tatt utgangspunkt i bestemmelsene om økonomisk stønad i Lov om sosiale tjenester i NAV §§ 18 og 19, saksbehandlingskrav i samme lov, saksbehandlingskrav i forvaltningsloven og styringskrav hjemlet i lov om sosiale tjenester i NAV § 5 og tilhørende forskrift om internkontroll.

Følgende punkt er undersøkt i den forbindelse:

Kommunen sikrer, ved tilstrekkelige styringstiltak, at det foretas forsvarlig kartlegging ved behandling av søknad om økonomisk stønad fra person med forsørgeransvar.

Gjennom å undersøke om:

• det innhentes opplysninger om utgifter og inntekter for hele familien
• det gis veiledning og opplæring til de ansatte om hvordan en skal kartlegge søkers situasjon
• det er utarbeidet rutiner for kartleggingen
• de som kartlegger har rett kompetanse, og om regelverket er kjent
• kommunen kontrollerer hvordan det kartlegges, og justerer praksis når feil i kartleggingen avdekkes
• kommunen har vurdert faren for feil og hvilke konsekvenser dette kan ha
• ansatte og brukeres erfaringer tas med for å forebygge feil og forbedre kartleggingen
• den enkelte søker får medvirke i kartleggingen av sin sak

Kommunen sikrer at det foretas forsvarlige vurderinger ved behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar 

Gjennom å undersøke om:

• det foretas konkrete individuelle vurderinger om utgifter og inntekter
• det vurderes om det skal innvilges stønad etter § 19 når det avslås etter § 18
• hvordan veiledende satser benyttes i saksbehandlingen
• utmålingen gjøres i samråd med søker
• kommunen følger med på hvordan vurderingene gjøres, og at ansvaret er kjent for de ansatte
• de ansatte som vurderer behovet har rett kompetanse, har fått opplæring og har mulighet til veiledning
• de ansatte medvirker ved utforming av rutiner, risikovurdering av tjenesten
• ansatte og brukeres erfaringer tas med for å forebygge feil og forbedre vurderingene

5. Funn

Avvik:

Moss kommune sikrer ikke at det ved søknader fra personer med forsørgeransvar for barn blir gjort en tilstrekkelig kartlegging og individuell vurdering av barnas behov.

Avvik fra følgende myndighetskrav:
Lov om sosiale tjenester i NAV § 18 stønad til livsopphold, § 19 stønad i særlige tilfeller og § 4 forsvarlighetskravet, forvaltningsloven § 17 om forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt og internkontroll forskriften § 4 om innholdet i internkontrollen og § 5 om dokumentasjon.

Avviket bygger på følgende:

• Kartleggingsverktøy fanger ikke i tilstrekkelig grad opp barns behov
• Fastsatte rutiner for saksbehandling følges ikke mht kartlegging og individuell vurdering av barns behov
• Kartlegging av barns behov fremkommer ikke av gjennomgåtte mapper, vedtak og journal (38 saksmapper, 128 søknader og 12 undersøkelser i journal)
• Gjennomgående ikke avvik fra norm for livsopphold. Sjablongmessig tilleggsytelser til høytider og samvær.
• Det ble ikke funnet innvilgede saker etter § 19 i de gjennomgåtte sakene. Ved avslag brukes standardtekst, og det fremkommer ikke hva vurderingen bygger på.
• Det var utydelig hva som skulle meldes av feil i saksbehandlingen, og det var flere systemer for å registrere/melde feil
• Det var ikke foretatt en jevnlig gjennomgang av styringen (internkontrollen) av kartleggings- og vurderingsprosessen

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Det følger av lov om sosiale tjenester i NAV § 5 at kommunen har en internkontrollplikt for å sikre at NAV- kontoret yter tjenester etter kapittel 4 i loven i samsvar med lov og forskriftskrav. Kommunen må i sin ledelse av NAV-kontoret ivareta styringselementene i forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen. Innholdet i internkontrollen fremgår av § 4 i forskriften.

Det er vår vurdering at Moss kommune har mangler i sin internkontroll på det reviderte området. Vi avdekket at de kartleggingsverktøy som brukes, ikke i tilstrekkelig grad fanger opp barns behov. Dersom det er barn i husstanden, vil det ofte være behov for en grundig kartlegging. De ansatte må derfor ha en felles forståelse av hva som er nødvendige opplysninger, og det må foreligge nødvendige verktøy som gjør dette mulig.

Vi fant at de kartleggingsverktøyene som ble benyttet, ikke var tilstrekkelige i forhold til å fange opp barns behov, og at skriftlige rutiner ikke benyttes/er tilstrekkelig implementert. Dette sammen med at vi fant få spor av kartlegging i gjennomgåtte mapper, vedtak og journal, viser at kartleggingen av barns behov blir for tilfeldig.

Når det foreligger svikt ved kartleggingen, vil dette også medføre at de individuelle vurderingene som skal gjøres når søknaden skal vurderes, også blir mangelfulle. Dette viste seg ved gjennomgang av vedtakene, blant annet ved at vi ikke fant avvik fra normen for livsopphold, og at det ble brukt sjablongmessige tilleggsytelser til høytider og samvær.

Vi avdekket også mangler ved kommunens avvikssystem, da det fremsto som uklart hvilke feil som skal meldes, og at den enkelte ansatte derfor måtte ta stilling til hvilke feil som skal meldes. Det var også flere systemer/fora for å melde feil. Ved å tydeliggjøre hva og hvordan feil skal meldes på området, og påse at det meldes, er det vår vurdering at kontoret ville kunne avdekket manglende kartlegging og mangler ved den individuelle vurderingen.

Det at kommunen ikke i tilstrekkelig grad har lagt til rette for at de som kartlegger og behandler saker etter lov om sosiale tjenester i NAV, er i stand til å avdekke barns behov, kan i seg selv føre til at barns særskilte behov ikke blir avdekket, utredet og fulgt opp i tide. Det kan videre føre til at barn ikke får individuelle tjenester når de trenger det. Dette, sammen med de øvrige funnene vi har avdekket, medfører en uakseptabel stor risiko for at barns særskilte behov ikke blir vurdert ved behandling av søknad om økonomisk stønad.

Tilsynet har forøvrig merket seg at nytt avvikssystem er under implementering.

7. Regelverk

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.
Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen. Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).
Forskrift til forvaltningsloven (forvaltningslovforskriften).
Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven)
Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen.
Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold, rundskriv A- 2/2012. Oslo: Arbeidsdepartementet, 2012.
Rundskriv Hovednummer 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Søknadsskjema
• Dokumentasjonsliste over hva som må vedlegges søknaden
• Målekort ved NAV Moss
• Tiltaksplan
• Virksomhetsrapport 3. tertial
• Oversikt over ansatte
• Opplæringsplan 2012
• Delegering til virksomhetsleder og NAV leder
• Videredelegering fra NAV leder
• HMS handlingsplan

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 38 saksmapper, totalt 128 søknader, 12 journaler
• Oppdatert delegasjonsreglement
• Utvalgte rutiner
• Virksomhetsplan 2012
• Stillingsbeskrivelse fagansvarlig
• Kartleggingsskjema PM/front
• Referat partnerskapsmøter og fagmøte

Dokumentasjon som ble gjennomgått etter revisjonsbesøket:

• Grensesnitt internt ved NAV Moss
• Oversikt over registrering av serviceklager

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Jens R. Nygaard, revisor
Nina Westby Evensen, revisor
Dag Marcussen Olsen, revisjonsleder