Rapport fra tilsyn med behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn ved NAV Halden 2013

Sammendrag

Fylkesmannen i Østfold gjennomførte i perioden 28.12.12 – 07.03.13 tilsyn med NAV Haldens håndtering av sin praksis for å kartlegge og vurdere søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn.

Tilsynet inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomheten som Fylkesmannen i Østfold gjennomfører i 2013. Tilsynet er gjennomført i form av en systemrevisjon, ved gransking av generelle styringsdokumenter og et utvalg av saksdokumenter i saker om økonomisk stønad og ved intervjuer av ledelse og ansatte ved NAV- kontoret.

Rapporten beskriver ett avvik innen det reviderte området som ble påpekt under sluttmøtet. Systemrevisjonens mål er å undersøke om kommunen, ved NAV- kontoret, gjennom

internkontrollens styringselementer, sikrer en forsvarlig kartlegging av familiens situasjon. Videre er det en målsetting med tilsynet å undersøke NAV- kontorets og kommunens internkontroll med at det gjøres individuelle vurderinger av søknadene i tråd med loven når det kommer søknad om økonomisk stønad fra forsørgere for barn.

Det ble funnet forhold som ga grunnlag for ett avvik:

Halden kommune påser ikke at det ved søknader om sosial stønad fra personer med forsørgeransvar for barn kartlegges tilstrekkelig, og at det gjøres individuelle vurderinger.

Dato: 11.06.13

Jens R. Nygaard
revisjonsleder

Nina Westby Evensen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved NAV Halden i perioden 28.12.12 – 07.03.13.

Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens tjenester i NAV etter lov om sosiale tjenester i NAV § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

Denne systemrevisjonen er gjennomført ved granskning av styringsdokumenter og saksdokumenter i enkeltsaker og ved intervjuer av ledelse og ansatte ved NAV- kontoret.

Rapporten omhandler ett avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• ”Avvik” er definert som mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Halden kommune er Østfolds største kommune i utstrekning (642,34 km²) med et folketall pr.

01.01.12 på 29 547. Kommunen er pr. 01.08.12 innført i register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) med hjemmel i kommuneloven § 60 nr. 1.

NAV- kontoret i Halden kommune ble etablert i juni 2009. Av virksomhetsplanen for 2012 fremgår det at de kommunale tjenestene ved NAV- kontoret er de som følger av lov om sosiale tjenester i NAV og oppgaver med mottak og bosetting av flyktninger. NAV- kontoret deltar i ulike satsnings- og utviklingsprosjekter, bl.a. utvikling av oppfølgingsmetodikken HPMT (helhetlig- prosessuell- metodisk- tilnærming).

Det fremgår videre av NAV- kontorets virksomhetsplan for 2012 at det fra oppstartstidspunktet er gjort justeringer av organisasjonsmodellen for kontoret. Den siste justeringen av organisasjonsmodell for kontoret ble godkjent i april 2011. Etter denne består kontoret av tre avdelinger som alle befatter seg med kommunale og statlige tjenester: Avdeling publikumsmottak, Oppfølgingsavdeling og Stab/ støtteavdeling. Hver avdeling er ledet av en avdelingsleder. Den enkelte avdeling er i sin tur inndelt i ulike team.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28.12.12. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøt>e ble avholdt 06.03.13.

Intervjuer

5 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 07.03.13.

Foreløpig tilsynsrapport er utarbeidet 15.04.13.

Kommunens tilsvar til foreløpig tilsynsrapport foreligger ved brev av 08.05.13.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet har undersøkt om kommunen sikrer forsvarlig saksbehandling av søknader fra personer med forsørgeransvar for barn. Det er undersøkt om kommunen sikrer at søkerens situasjon kartlegges tilstrekkelig, og at det gjøres individuelle vurderinger ut fra kartleggingen av familiesituasjonen. Det er tatt utgangspunkt i bestemmelsene om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i NAV §§ 18 og 19, særskilte regler for saksbehandlingskrav i samme lov, generelle regler for saksbehandling etter forvaltningsloven og krav til kommunens styring av tjenestene som er bestemt ved lov om sosiale tjenester i NAV § 5 med tilhørende forskrift om internkontroll.

Formålet med lov om sosiale tjenester i NAV er i følge § 1 å bedre levekårene for vanskeligstilte, og bidra til sosial og økonomisk trygghet. Den skal bidra til at barn og unge i en spesielt sårbar og vanskelig situasjon sikres en levestandard som er tilstrekkelig for deres fysiske, åndelige og sosiale utvikling. Loven skal også sikre at utsatte barn, unge og deres familier skal få et helhetlig og samordnet tjenestetilbud.

Lovens ordlyd og tolkning av denne gir veiledning om hvilke forhold kommunen må kartlegge for å sikre et det gjøres gode individuelle vurderinger for den enkelte familie i den enkelte saken. Kommunen ved NAV- kontoret må sørge for å undersøke behovene i familien til forsørgere som søker om økonomisk stønad. Når barneforsørgere søker økonomisk stønad, må kommunen ta utgangspunkt i at søkeren søker på vegne av flere personer og undersøke saken med tanke på at saken kan berøre barns behov. Gjennom samtaler, eller ved å bruke andre kartleggingsverktøy, skal kommunen sikre at saken inneholder nødvendig informasjon om barns behov. Denne informasjonen skal så i neste omgang brukes til å gjøre individuelle vurderinger om barns behov. Dette innebærer at det ikke uten videre kan legges sjablongmessige ytelser eller veiledende livsoppholdssatser til grunn for stønaden til barneforsørgere.

Følgende punkt er undersøkt i den forbindelse:

Om kommunen sikrer, ved tilstrekkelige styringstiltak, at det foretas forsvarlig kartlegging ved behandling av søknad om økonomisk stønad fra person med forsørgeransvar.

Gjennom å undersøke om:

• det innhentes opplysninger om utgifter og inntekter for hele familien
• det gis veiledning og opplæring til de ansatte om hvordan en skal kartlegge søkers situasjon
• det er utarbeidet rutiner for kartleggingen
• de som kartlegger har rett kompetanse og om regelverket er kjent
• kommunen kontrollerer hvordan det kartlegges, og justerer praksis når feil i kartleggingen avdekkes
• kommunen har vurdert faren for feil og hvilke konsekvenser dette kan ha
• ansatte og brukeres erfaringer tas med for å forebygge feil og forbedre kartleggingen
• den enkelte søker får medvirke i kartleggingen av sin sak

Kommunen sikrer at det foretas forsvarlige vurderinger ved behandling av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar

Gjennom å undersøke om:

• det foretas konkrete individuelle vurderinger om utgifter og inntekter
• det vurderes om det skal innvilges stønad etter § 19 når det avslås etter § 18
• hvordan veiledende satser benyttes i saksbehandlingen
• utmålingen gjøres i samråd med søker
• kommunen følger med på hvordan vurderingene gjøres, og at ansvaret er kjent for de ansatte
• de ansatte som vurderer behovet har rett kompetanse, har fått opplæring og har mulighet til veiledning
• de ansatte medvirker ved utforming av rutiner, risikovurdering av tjenesten
• ansatte og brukeres erfaringer tas med for å forebygge feil og forbedre vurderingene

5. Funn

Vi viser til avviket slik dette er formulert innledningsvis over:

Halden kommune påser ikke at det ved søknader om sosial stønad fra personer med forsørgeransvar for barn kartlegges tilstrekkelig, og at det gjøres individuelle vurderinger.

Tilsynet konkluderer med avvik fra følgende myndighetskrav:

Lov om sosiale tjenester i NAV § 18 om stønad til livsopphold, § 19 om stønad i særlige tilfeller og § 4 om krav til forsvarlig tjeneste, forvaltningsloven § 17 om forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt og internkontrollforskriften § 4 om innholdet i kommunens internkontrollplikt og § 5 i samme forskrift om krav til dokumentasjon av internkontrollen.

Avviket bygger på følgende:

• Kartleggingsverktøy for kartlegging av barns behov finnes ikke. Initiativ om opplysninger knyttet til stønad til barn må eventuelt komme fra forsørger selv
• Fastsatte rutiner for saksbehandling brukes ikke. Rutinen for livsopphold er dessuten mangelfull mht. barns behov
• Kartlegging av barns behov fremkommer ikke av gjennomgåtte vedtak og journal
• Det gis ikke systematisk informasjon til søkerne om aktuelle tilleggsytelser
• Sakene viser gjennomgående lite avvik fra lav kommunal norm for livsopphold Gjennomgåtte saker viser sjablongmessige tilleggsytelser til klær, høytider og samvær.
• § 19: Det fremgår ikke av de enkelte sakene hva vurderingen bygger på, verken faktiske forhold eller hvilke skjønnsmomenter som har vært vurdert
• Feil i saksbehandling rettes enkeltvis, men samles ikke opp til bruk i systematisk forbedring av tjenestene
• Kommunen mangler et avvikssystem som muliggjør at feil i saksbehandlingen ved NAV- kontoret fanges opp til bruk i generelt forbedringsarbeid
• Det er ikke foretatt jevnlig gjennomgang av styringen (internkontrollen) av kartleggings- og vurderingsprosessen som er aktuelt for dette tilsynet

6. Regelverk

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen. Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).

Forskrift til forvaltningsloven (forvaltningslovforskriften).

Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven)

Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Statlige veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold, rundskriv A- 2/2012. Oslo: Arbeidsdepartementet, 2012.

Rundskriv Hovednummer 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av relevans for tilsynet som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Rutine livsopphold
• Rutine nødhjelp
• Rutine strøm/ restanse
• Rutine midlertidig husvære
• Samarbeidsavtale NAV/ barneverntjenesten
• Rutine for samarbeid mellom barneverntjenesten og NAV
• Virksomhetsplan for 2012
• Aktivitetsplan 2012
• Oversikt over ansatte
• Organisasjonskart for NAV- kontoret og den enkelte avdeling

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 40 saksmapper inneholdende 113 søknader og enkeltvedtak om stønad til brukere med forsørgeransvar for barn, for ca 25 av saksmappene er det gjort undersøkelser i journal ført i fagsystem
• Målekort for desember 2012 og januar 2013
• Oversikt over kommunens veiledende satser for utmåling av stønad til livsopphold
• Delegasjonsvedtak for kontorets avdelingsledere, NAV- leder og budsjettdisponeringsmyndighet til to ansatte

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisorene Nina Westby Evensen og Dag Marcussen Olsen og revisjonsleder Jens R. Nygaard