Rapport fra tilsyn med tjenester til personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse - ROP-lidelser ved Råde kommune 2013

Sammendrag

Tilsynet inngår som en del av Fylkesmannens samlede tilsyn med kommunale helse- og omsorgstjenester i Østfold, herunder også sosiale tjenester i NAV. Tilsynet er en del av en større innsats på området hvor Fylkesmannen innledningsvis har kartlagt hvordan alle kommuner i fylket ivaretar noen sentrale tema i forhold til tjenester til personer med samtidig rus og psykisk lidelse – ROP lidelser. Disse tema er hvordan kommunen;

• Identifiserer personer med ROP-lidelser
• Kartlegger personer med ROP-lidelser
• Følger opp personer med ROP-lidelser

Videre gjennomfører Fylkesmannen i Østfold tilsyn med disse tema i 4 av fylkets kommuner – i form av systemrevisjoner.

Tilsynet i Råde kommune ga grunnlag for å konstatere 1 avvik.

Avvik 1

Kommunen sikrer ikke forsvarlig kartlegging og oppfølging av personer med rus og psykiske lidelser

Dato: 7. januar 2014

Lasse Johnsen
revisjonsleder

Eli Ådnøy
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Råde kommune i perioden 20.08.2013 -07.01.14. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten i fylket etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Råde kommune har ca 7053 innbyggere.

Kommunens administrasjon ledes av rådmannen. Kommunen har ni virksomheter, hvor NAV, hjemmebaserte tjenester og tjenester for funksjonshemmede er tre av disse. Virksomhetsleder rapporterer direkte til rådmannen. Virksomhetene er delt inn i team, enheter og tjenester, og medarbeidere rapporterer til nærmeste leder. Funksjonen ’Ener’ for psykisk helse har et særlig ansvar for at arbeidet drives ut fra god faglig standard, og denne funksjonen finnes også i hjemmesykepleien.

Kommunen har organisert tjenester for personer med ruslidelser og psykiske lidelser i flere virksomheter, og tjenester skal ytes ut fra den enkeltes hjelpebehov. Kommunens ruskompetanse er i stor grad samlet i NAV-kontoret, mens hoveddelen av psykisk helse-kompetansen finnes i psykisk helsetjeneste i helse og omsorgstjenesten.

Kommunen hadde forvaltningsrevisjon av virkemidler i kommunens rusomsorg i 2012, og har etter dette beskrevet oppgavefordeling i oppfølging og behandling av brukerne, vurdert dimensjonering av tjenestetilbudet, samlet forvaltningen av kommunalt eide boliger i én enhet, samt laget rutine for samarbeidsmøter.

Kommunen har også hatt forvaltningsrevisjon knyttet til psykisk helsearbeid, og har i 2013 utarbeidet rutine ’Barn som pårørende’. Det skal legges til rette for at tverrfaglig samarbeid kan foregå på tvers av virksomhetene, og tjenestene skal fremstå som ”Råde kommunes tjenester”, ikke den enkelte virksomhetens.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 20. august 2013.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt – jf. kartlegging av alle fylkets kommuner i forkant av tilsynet.

Åpningsmøte ble avholdt 28. oktober 2013.

Intervjuer

9 personer ble intervjuet.

Det ble ikke gjennomført noen systematisk befaring under tilsynet.

Sluttmøte ble avholdt 29. oktober 2013.

4. Hva tilsynet omfattet

• Tjenester til personer med samtidig rus/psyk lidelser – ROP lidelser. Med utgangspunkt i den nasjonale retningslinjen på fagområdet.
• IS-1948 Nasjonale faglige retningslinjer for utredning, behandling og oppfølging av personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse ROP-lidelser - Sammensatte tjenester – samtidig behandling.
• Fylkesmannen har valgt ut 3 relevante tema fra ROP-retningslinjen.
  - Identifisering av personer med ROP-lidelser
  - Kartlegging av personer med ROP-lidelser
  - Oppfølging av personer med ROP-lidelser

5. Funn

Avvik

Kommunen sikrer ikke forsvarlig kartlegging og oppfølging av personer med rus og psykiske lidelser

Jfr. Kommunal helse- og omsorgstjenestelov § 4-1, jf. § 3-1 og forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten

Observasjoner som ligger til grunn for avviket:

5.1 Kartlegging

• Ved førstegangssøknad om kommunale helse- og omsorgstjenester (HBT) har kommunen eget kartleggingsskjema for å sikre helhetlig kartlegging av livs- og funksjonsområder. Tilsvarende system finnes ikke for løpende kartlegging, evaluering eller ved revurderinger.
• Kommunen har ikke plassert ansvar for hvilke verktøy som skal brukes for å kartlegge rus og psykiske lidelser, av hvem de skal brukes og når de skal brukes. Verken nasjonalt anbefalte kartleggingsverktøy for rus- og psykiske lidelser eller tilsvarende metoder som sikrer faglig forvarlige praksis brukes.

5.2 Oppfølging

• Det fremgår av intervjuer at samarbeid og koordinering av tjenester vanligvis fungerer.
• Samordning av kommunale tjenester gjøres i liten grad skriftlig. Referater fra samarbeidsmøter forekommer i 2-3 av 22 saker. Individuelle planer med gyldighet innenfor siste kalenderår finnes i 4 av 22 saker. Alle disse ligger i NAV.
• Svikt, feil og avvik i det faglige arbeidet på dette området blir ikke samlet slik at de kan brukes i det systematiske kvalitetsarbeidet i kommunen, eksempelvis i avvikssystemet.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunen er forpliktet til å etablere internkontroll med kommunale tjenester som ytes til alle pasienter og brukere. Et sentralt element i virksomhetens internkontroll er en beskrivelse av virksomhetens oppgaver, mål, ansvar og myndighet jf. forskriften § 4 bokstav a.

Råde kommune har etablert et internkontrollsystem som dekker alle sider av kommunens virksomhet - herunder helse- og omsorg og NAV. Det er nylig utarbeidet en rushandlingsplan som beskriver forventet praksis på noen av de områder som tilsynet omfatter. Det er også utarbeidet nye prosedyrer blant annet for å identifisere personer med mulig samtidig rus- og psykiatri lidelse.

Råde kommune har vært gjenstand for forvaltningsrevisjoner på tilgrensende områder til dette tilsynet så sent som i 2012 og 2013. Feil og mangler som er påpekt i disse revisjonene er, så langt Fylkesmannen kan se, adekvat fulgt opp i kommunen.

Kommunen har allikevel fortsatt et stykke arbeid å gjøre - innen internkontroll fullt ut er implementert i alle tjenester som berører tilsynets kjerneområder. Kommunens internkontroll er forholdsvis godt beskrevet i kommunens styrende dokumenter, men er ikke like synlig i praksisfeltet.

En viktig del av kommunens internkontroll er at man etterspør resultater, og kontrollerer praksis ut fra en risiko- og sårbarhetsvurdering. Det fremkommer av intervjuer og kommunens styringssystem at man har en del muntlig dialog mellom ledernivåene om kvalitet og kvalitetssikring, men denne dialogen er i liten grad sporbar eller dokumentert. Det er heller ikke etablert andre systematiske rutiner for tilbakemelding av resultater på de områder som tilsynet omfatter.

Det fremkommer også under tilsynet at avviksmeldingssystemet i liten grad benyttes for å melde feil eller svikt innen tjenesteyting til personer med samtidig rus- og psykiske lidelser.

7. Regelverk

• Pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a og § 2-5
• Kommunal helse- og omsorgstjenestelov kapittel 3 og 4
• Lov om helsepersonell - §§ 4 og 16
• Forskrift om internkontroll
• Forskrift om individuell plan med mer.
• IS-1948 Nasjonal faglig retningslinje for utredning, behandling og oppfølging av personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelse - ROP-lidelser - Sammensatte tjenester – samtidig behandling

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart for Råde kommune: Administrasjon
• Ny organisering av hjemmebaserte tjenester (HBT)
• NAV Råde
• Vedtak for 23 personer med ROP-lidelser om tjenester i NAV, pleie og omsorgs-tjenesten, hjemmebaserte tjenester eller tjenester for funksjonshemmede i Råde kommune (fra siste 12 måneder)
• 14 Stillingsbeskrivelser
• 2 Kravspesifikasjoner for stillingstyper i HBT
• Fastlegeavtale
• Oversikt ansatte i NAV
• Spesifikasjon utdanning for NAV-ansatte innen rusproblematikk/sosiale vansker
• Oversikt ansatte HBT
• Rutine for tvang overfor rusmiddelmisbrukere, NAV, Råde kommune
• Rutiner for identifisering og oppfølging av personer med rusmiddelmisbruk
• Tjenestebeskrivelse psykisk helsearbeid
• Prosedyre for individuell plan, felles prosedyre, Råde kommune.
• Mal for individuell plan, NAV, Råde kommune
• Internkontroll Råde Kommune, styrende dokument
• Administrativt delegeringsreglement Råde kommune
• Prosedyre «Barn som pårørende»
• Driftsavtale mellom Sykehuset Østfold og kommunene Moss, Rygge, Råde og Våler.
• Samarbeidsavtale om ROP-pasienter, Sykehuset Østfold og Råde og Våler kommune.
• Møteplan NAV
• Styringsdokument Tverrfaglig samarbeid mellom NAV og virksomhet HBT
• Egenrapportering fra Råde kommune til ROP-tilsyn, 31.5.2013.
• Rusmiddelpolitisk handlingsplan 2013-2016 og OU-sak 005/13
• Helse og omsorgsplan 2011-2022, Hoveddel og OU-sak 004/13
• Sakspapirer etter forvaltningsrevisjonsrapport vedr Råde kommunes rusomsorg;
• Kartlegging av barn 0-18 år når foreldre mottar helsehjelp, skjema
• Rutine for Rus/ROP-lidelser, identifisering/kartlegging og oppfølging, NAV Råde
• Kartleggingsskjema for brukeropplysninger; kartlegging i IPLOS og saksbehandling
• Egenvurderingsskjema NAV
• Offentlig tannhelsetjeneste; Samarbeidskontrakt, registreringsskjema

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen i Østfold:

• Fylkesmannens varsel om tilsyn med anmodning om innsending av egenrapportering av 8. mai 2013
• Kommunens egenrapportering av 31. mai 2013
• Fylkesmannens varsel om planlagt tilsyn av 20. august 2013
• Kommunens dokumenter oversendt 17. september 2013

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndigheten deltok:
Seniorrådgiver Lasse Johnsen (revisjonsleder)
Rådgiver Håkon Steigum Løes (revisor)
Seniorrådgiver Eli Ådnøy (revisor)