Rapport fra tilsyn med folkehelsearbeidet i Rygge kommune 2013

Sammendrag

Fylkesmannen i Østfold gjennomførte i perioden 22.8.- 8.11.2013 tilsyn med folkehelsearbeidet i Rygge kommune. Tilsynet er et pilottilsyn etter oppdrag fra Statens helsetilsyn, og inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomheten som Fylkesmannen i Østfold gjennomfører i 2013. Tilsynet har undersøkt om Rygge kommune følger kravene i lovverket på følgende områder:

• at kommunen sikrer at de har løpende oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne
• at kommunen sikrer at det på bakgrunn av det løpende oversiktsarbeidet vurderes om det er behov for justeringer av løpende tiltak, og/eller behov for å iverksette nye tiltak
• at kommunen sikrer at arbeidet med det løpende oversiktarbeidet inngår i arbeidet med utarbeidelse av det samlede oversiktsdokumentet som skal foreligge hvert fjerde år og være klar ved oppstart av kommunens planstrategi etter plan- og bygningsloven § 10-1

Tilsynet skal ha et styringsperspektiv. Det betyr at det skal undersøkes om kommunen gjennom sin styring og ledelse – internkontroll – sikrer at lov- og forskriftsbestemmelser om løpende oversiktsarbeid overholdes.

Det ble under tilsynet funnet forhold som ga grunnlag for å påpeke 2 avvik:

1. Kommunen sikrer ikke, ved tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll), at kommunen har løpende oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som virker inn på denne.

2. Kommunen sikrer ikke, ved tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll), at det på bakgrunn av det løpende oversiktsarbeidet vurderes om det er behov for justeringer av løpende tiltak, og/eller behov for å iverksette nye tiltak.

Solveig Hagelskjær
revisjonsleder

Svein Rønsen
revisor

 

Lise Rasmussen Winther
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Rygge kommune i perioden 22.8.2013-8.11.2013. Tilsynet er et pilottilsyn, og revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen i Østfold gjennomfører i inneværende år.

Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten skal omhandle avvik som avdekkes under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Rygge kommune har ca.15000 innbyggere. Minoritetsspråklige utgjør i overkant av 11 % av befolkningen. Folkehelseprofilen for 2013 viser at Rygge kommune har mange utfordringer på levekårsområdet.

Kommunen har etablert Frisklivssentral. Kommunen har i tillegg de siste tre årene deltatt i prosjekt Friskliv 2-12, som er et tilbud til barn i alderen 2-12 år.

Rygge kommune har deltatt i partnerskapet Østfoldhelsa fra 2010. Kommunen har ansatt folkehelsekoordinator i 20 prosent stilling som økes til 50 prosent fra 1. januar 2014.

Folkehelseplan skal utarbeides i 2014.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt 22.8.2013, med ytterligere presisering av tilsynstema i brev av 30.8.2013. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 14.10.2013.

Åpningsmøte ble avholdt 7.11.2013.

Intervjuer 6 personer ble intervjuet, hvorav ett telefonintervju.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 8.11.2013.

4. Hva tilsynet omfattet

Statens helsetilsyn har besluttet at tilsynet skal omfatte:

• at kommunen sikrer, ved tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll), at kommunen har løpende oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som virker inn på denne
• at kommunen sikrer, ved tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll), at det på bakgrunn av det løpende oversiktsarbeidet vurderes om det er behov for justeringer av løpende tiltak, og/eller behov for å iverksette nye tiltak
• at kommunen sikrer, ved tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll), at arbeidet med det løpende oversiktsarbeidet inngår i arbeidet med utarbeidelse av det samlede oversiktsdokumentet som skal foreligge hvert fjerde år og være klar ved oppstart av kommunens planstrategi etter plan- og bygningsloven § 10-1

5. Funn

Avvik 1:

• Kommunen sikrer ikke, ved tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll), at kommunen har løpende oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som virker inn på denne.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven) LOV 2011-06-24 nr 29 §§ 5, 30, jf. 27
• Forskrift om oversikt over folkehelsen (folkehelseforskriften) FOR-2012-06-28-692 §§ 3 og 4

Avviket bygger på følgende:

– kommunen samler ikke systematisk inn informasjon i henhold til folkehelseloven § 5 jf. folkehelseforskriften §§ 3 og 4. Ikke alle typer informasjon som kreves blir innhentet, og ikke alle informasjonskilder etter folkehelseloven blir benyttet. Innhentet informasjon blir ikke dokumentert på hensiktsmessig måte som en del av ordinær virksomhet

– det er ikke klart hvem som har ansvar for, og hvem som skal utføre, oppgavene med å samle inn og vurdere informasjon

– det ble etablert en referansegruppe/folkehelsegruppe for tverrsektorielt samarbeid. Denne har ikke vært i funksjon på halvannet år, og det er i dag ingen rutiner for folkehelsesamarbeid på tvers av virksomhetene

– kommunen har samfunnsmedisinsk kompetanse. Det er imidlertid ingen rutiner som sikrer kommunelegens vurderinger av innhentet kunnskap fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten eller fra andre kilder. Kommunelegen har ingen etablert arena for samarbeid med kommuneplanlegger og folkehelsekoordinator

– kommunens ledelse etterspør ikke om det foregår et løpende oversiktsarbeid, og om dette arbeidet er tverrsektorielt.

Avvik 2:

• Kommunen sikrer ikke, ved tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll), at det på bakgrunn av det løpende oversiktsarbeidet vurderes om det er behov for justeringer av løpende tiltak, og/eller behov for å iverksette nye tiltak

Avviket fra følgende myndighetskrav:

• Lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven) LOV 2011-06-24 nr 29 §§ 5, 7 og 30

Avviket bygger på følgende:

– oppgaven med å justere løpende tiltak og/eller iverksette nye tiltak er ikke tydelig plassert og kjent i kommunens sektorer. Det er ikke utarbeidet rutiner som knytter det løpende oversiktsarbeidet opp mot behovet for tiltak. Iverksatte tiltak er faglig begrunnet i den enkelte virksomhet. Tiltakene blir dermed ikke iverksatt med bakgrunn i kunnskap om de samlede folkehelseutfordringene som følger av det løpende oversiktsarbeidet

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Rygge kommune har et styringssystem, men folkehelsearbeidet er bare delvis innarbeidet i dette. Fra 1.1.2014 er folkehelse tatt inn som styringsindikator i alle sektorer.

Folkehelseloven § 30 gir kommunen en plikt til å føre internkontroll for å sikre at krav fastsatt i loven overholdes. Internkontroll er systematiske tiltak som skal sikre at kommunens folkehelsearbeid planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i loven.

Å holde løpende oversikt over folkehelsen er nødvendig i alle faser av folkehelsearbeidet, i planleggingen, iverksetting av tiltak og ved evalueringen av aktiviteter og tiltak.

Det er ikke klart hvem som har ansvar for, og hvem som skal utføre, oppgavene med å samle inn og vurdere informasjon til bruk i kommunens løpende oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som virker inn på denne.

Vi ser at det i dag ikke er rutiner for folkehelsesamarbeid på tvers av virksomhetene i kommunen. Rygge kommune har samfunnsmedisinsk kompetanse. Det er imidlertid ingen rutiner som sikrer kommunelegens vurderinger av innhentet kunnskap fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten eller fra andre kilder. Kommunelegen har ingen etablert arena for samarbeid med kommuneplanlegger og folkehelsekoordinator

Kommunens ledelse etterspør ikke om det foregår et løpende oversiktsarbeid, og om dette arbeidet er tverrsektorielt. Kommunen får på denne bakgrunn ikke vurdert hva som er risikoområdene innen folkehelsearbeidet, og får dermed ikke planlagt og korrigert det løpende oversiktsarbeidet.

Manglende styring og ledelse på folkehelseområdet innebærer at Rygge kommune ikke har oversikt og kontroll med at kommunens folkehelsearbeid planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i loven.

7. Regelverk

• Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) LOV-2013-07-01
• Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) LOV-2008-06-27-71
• Lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven) LOV 2011-06-24 nr 29
• Forskrift om oversikt over folkehelsen (folkehelseforskriften) FOR-2012-06-28-692

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• brev av 8.10.2013
• organisasjonskart for Rygge kommune
• stillingsbeskrivelse for enhetsleder kultur/folkehelsekoordinator
• målekart 2013-11-11 i tertialrapport 1-2013
• saksprotokoll av 1.11.2012
• kommunal planstrategi 2012-2015
• kommuneplan 2011-2022
• folkehelseprofil 2013 Rygge kommune
• statistikk fra SSB på kommunehelse og pleie og omsorg - nivå 2
• handlingsplan enhetsnivå 2013
• stillingsbeskrivelse for kommuneoverlegen
• årsrapport 2012 Rygge Frivillighetssentral
• rapport Frisklivssentralen i Rygge 1.3-31.12.2012
• årsrapport Friskliv 2-12

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• styrings- og kvalitetssystemet i Rygge kommune, september 2012
• økonomiplan 2014-2017, rådmannens forslag av 31. oktober 2013

Tatt ut fra Rygge kommunes nettsider:

• læringsmiljø- elevundersøkelsen, trinn 10
• helse- og miljøundersøkelsen 2011, Rygge
• årsrapport for Rygge kommune 2012

Korrespondanse mellom Rygge kommune og Fylkesmannen i Østfold:

• varsel datert 22.8.2013
• presisering av tilsynstemaet i brev av 30.8.2013
• mottatt dokumentasjon i brev av 8.10. og 25.10.2013 og e- post av 24.10., 25.10. og 28.10.2013
• anmodning om supplerende dokumentasjon i e- post av 24.10.2013

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

• Solveig Hagelskjær, helsesøster/jordmor og revisjonsleder
• Svein Rønsen, ass. fylkeslege /revisor
• Lise Rasmussen Winther, jurist/revisor