Helsetilsynet

Fylkesmannen i Rogaland

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Sosiale tjenester til personer med psykisk utviklingshemming
  • Bruk av tvang eller makt overfor personer med psykisk utviklingshemming

Det ble gjort funn som ga grunnlag for følgende avvik:

  • Stavanger kommune sikrer ikke i tilstrekkelig grad at psykisk utviklingshemmede alltid får de sosiale tjenester som de har krav på etter lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d, jf. §§ 4-3, 8-1, 8-4, og forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten §§ 3 og 4.
  • Stavanger kommune sikrer ikke i tilstrekkelig grad at tjenester etter sosialtjenesteloven utføres uten bruk av tvang og makt i samsvar med bestemmelsene i sosialtjenestelovens kapittel 4A, jf § 4A-5 og internkontrollforskiften §§ 3, 4 og 5.

3. desember 2007

Helge A. Haga
revisjonsleder

Trine Hove Bjørnsen
revisor/jurist

Ellen Bjerga Heskje

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Stavanger kommune i perioden 11.9. – 8.11.2007. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Stavanger kommune har om lag 120 000 innbyggere.

Kommunen har i hovedsak organisert sin virksomhet i 5 ulike avdelinger som ledes av direktør. Avdeling Oppvekst og Levekår har ansvar for store deler av kommunens tjenestetilbud, spesielt de tjenester som krever direkte personkontakt mellom bruker og den som utfører tjenestene.

Oppvekst og levekår har igjen organisert seg i 3 ulike avdelinger hvorav avdeling Levekår bl.a. har ansvar for området helse – og sosiale tjenester. Avdelingen ledes av Levekårsjef som også er direktørens stedfortreder.

Levekår har organisert sine oppgaver i ulike virksomheter. Åtte geografisk inndelte virksomheter for hjemmebaserte tjenester (HBT) har bl.a. ansvar og oppgave med å gi innbyggerne pleie- og omsorgstjenester både etter kommunehelseloven og sosialtjenesteloven. Virksomhetene har også ansvar for å gi disse tjenestene til psykisk utviklingshemmede som bor i bofellesskap eller for seg selv. Bofelleskapene ledes av avdelingsleder som rapporterer direkte til virksomhetsleder.

Når det gjelder tildeling av tjenester etter kommunehelse – og sosialtjenesteloven så er ansvaret og oppgaven lagt til fire geografisk inndelte helse- og sosialkontor. Helse- og sosialkontorene (HSK) har rollen som bestillerkontor og behandler alle søknadene om slike tjenester.

Fylkesmannens tilsyn omfattet Eiganes og Tasta helse – og sosialkontor, Tasta hjemmebaserte tjenester med Myrveien bofellesskap og Eiganes hjemmebaserte tjenester med Worsøegården bofellesskap.

For tiden har kommunen under vurdering ev. ny organisering av det overordende faglige ansvar for de psykisk utviklingshemmede jf. sotjl. § 4A-7. Herunder også saksbehandlingsrutiner etter samme lovs kapittel 4 og 4A.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 11.9.2007. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 7.11.2007.

Intervjuer
12 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Den 6.11.2007 ble det gjennomført befaring og verifikasjoner ved bofelleskapene i Worsøegården og Myrveien.

Sluttmøte ble avholdt 8.11.2007.

4. Hva tilsynet omfattet

I dette tilsynet har oppmerksomheten vært rettet mot hvordan kommunen sikrer at tjenesteytingen til personer med psykisk utviklingshemming skjer med minst mulig bruk av tvang og makt jf. sotjl. § 4A-4, og om tjenestetilbudet etter sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2 a-d, endres i samsvar med eventuelle endrede bistandsbehov.

Tilsynet omfattet følgende områder:

Område 1:

Hvordan sikrer kommunen at tjenestemottakerne får et forsvarlig tjenestetilbud etter lov om sosiale tjenester § 4-3 jf. § 4-2 bokstav a-d, og i samsvar med eventuelle endrede behov og uavhengig av endrede rammebetingelser

Lov om sosiale tjenester § 4-3, jf § 4-2 a-d, jf. forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting § 3, 1. ledd, jf. sotjl. § 2-1, jf. forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten §§ 3 og 4.

Område 2:

Hvordan sikrer kommunen utførelse av tjenester etter sosialtjenestelovens § 4-2 bokstav a-d overfor psykisk utviklingshemmede uten bruk av tvang eller makt i strid med bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 4A.

Lov om sosiale tjenester § 4A-4, jf. § 2-1 første, annet og tredje ledd, jf. forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten §§ 3 og 4.

5. Funn

Område 1: Sosiale tjenester til personer med psykisk utviklingshemming

Det ble gjort funn som ga grunnlag for følgende avvik:

Avvik 1

Stavanger kommune sikrer ikke i tilstrekkelig grad at psykisk utviklingshemmede alltid får de sosiale tjenester som de har krav på etter lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d, jf. §§ 4-3, 8-1, 8-4, og forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten §§ 3 og 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Av tilsendt og fremlagt dokumentasjon samt intervju fremkommer det at flere brukere er innvilget støttekontakt uten at tjenesten er iverksatt. I alle vedtakene tas det forbehold om at bruker vil bli uten støttekontakt dersom vedkommende slutter og frem til ny kan skaffes. Det blir ikke opplyst i vedtakene om kommunen vurderer alternative tiltak i påvente av ny støttekontakt.
  • Av intervju fremgår det også at kommunen i enkelte situasjoner har problemer med å dekke brukernes tjenestebehov etter sotjl. § 4-2 pga rekrutteringsproblemer.
  • Av intervju går det frem at vedtak ikke alltid er i samsvar med det som faktisk gis av tjenester etter sotjl. § 4-2 a-d. Av vedtakene går det frem at tjenester skal gis ”som før” mens det i saksfremstillingen fremgår at tjenestetilbudet i flere tilfeller økes.
  • I følge kommunens egne rutiner skal endringer i brukernes behov meldes skriftlig til HSK/bestillerkontoret. Av intervju og gjennomgang av fremlagt dokumentasjon går det frem at rutinene sjelden blir fulgt. Endring i behov blir i hovedsak meldt muntlig.
  • I intervjuene opplyses det at nylig gjennomførte behovsvurderinger (BIB) av brukerne i bofelleskapet Worsøegården avdekket et ”merbehov” hos beboerne på 2,5 stillinger. Kommunen foretok ansettelser i tråd med merbehovet i september md.
  • Ved gjennomgang av vedtak for 8 personer går det frem av gjeldende vedtak at de innvilgede tjenester er fordelt i samarbeid med bruker gjennom utarbeidelse av kvartalsplan.

Verifikasjoner viser at det kun for 1 bruker er utarbeidet kvartalsplan i henhold til vedtak.

  • Det fremgikk av intervju at pårørende og bruker rutinemessig skal få anledning til å uttale seg før vedtak fattes. Ved gjennomgang av tilsendt og fremlagt dokumentasjon er det kun i 5 av 18 saker opplyst at pårørende/bruker har fått uttale seg.
  • Fremlagt dokumentasjon viser at 1 bruker ikke har gjeldende vedtak for de tjenester vedkommende mottar p.t. Videre fremgår det at flere brukere har vedtak hvor vedtaksperioden/iverksettelsesdato er tilbakedatert.

Område 2: Bruk av tvang eller makt overfor personer med psykisk utviklingshemming

Det ble gjort funn som ga grunnlag for følgende avvik:

Avvik 2

Stavanger kommune sikrer ikke i tilstrekkelig grad at tjenester etter sosialtjenesteloven utføres uten bruk av tvang og makt i samsvar med bestemmelsene i sosialtjenestelovens kapittel 4A, jf § 4A-5 og jf. Internkontrollforskiften §§ 3, 4 og 5.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Det fremgår av intervju at kommunen har anvendt tvangstiltak uten at det er ført melding om skadeavvergende tiltak i enkeltsituasjoner.
  • Ved gjennomgang av ulike arbeidspermer i bofellesskapene går det frem at overfor flere brukere benyttes tiltak som innebærer tvang i enkeltsituasjoner.
  • Videre fremgår det av dokumentasjonen at for en bruker er det utarbeidet avbrytelsestiltak som kan innebære planlagt makt og tvang; som å stå stille, sitte på huk og ned på mage.
  • Verifikasjon av enkeltmeldinger for 2007 viser at kommunen ikke har et system som samlet gir en oversikt på bruk av tvang og makt i tjenestene. Fremlagt dokumentasjon viser at kommunen har registrert enkeltmeldinger for færre brukere enn Fylkesmannen har mottatt meldinger for. Verifikasjon viser også manglende samsvar på antall meldinger som er registrert i kommunen og antall som er videresendt Fylkesmannen.
  • Av intervju fremgår det at ansatte ikke har tilstrekkelig kunnskap om identifisering og utøvelse av tvang og makt.
  • Av intervju og tilsendt dokumentasjon fremgår det at kommunen ikke har systematiske opplæringstiltak på sosialtjenestelovens kapittel 4A
  • Kommunen har ikke utarbeidet en felles prosedyre for håndtering av skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner, jf. § 4A-5 a.

6. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester av 13.12.1991, kapittel 4 og 4A
  • Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgssektoren av 27. juni 2003 nr 792

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart Omsorg og Levekår
  • Oversikt tjenestesteder innen helse og sosial i Stavanger kommune
  • Budsjettvedtak – reglement 2007
  • Saksfremlegg av 27.5.2003 til kommunalstyret for helse- og sosiale tjenester om omorganisering av Helse – og sosialdistrikter
  • Rutiner for samhandling mellom bofellesskapene og helse- og sosialkontorene vedr. støttekontaktordningen
  • Rutiner for samhandling avlastingsbolig og helse- og sosialkontor
  • Beregning og saksbehandling av timer i bofellesskap (BFU)
  • veileder for kartlegging av bistandsbehov og bearbeiding av kartleggingsdata (BIB)
  • Veileder i utfylling av individuelle kvartalsplaner
  • Brukerveiledning hjemmebaserte tjenester, HSK, Sykehjem: Endringsmelding
  • Veileder til vurdering og registrering i hht Forskift om kvalitet i pleie- og omsorg
  • Prosedyre Avvikshåndtering: Avvik fra Sosial og helsetjenesten datert 28.6.2006
  • 10 enkeltvedtak om tjenester etter sotjl. § 4-2 a-d
  • 5 individuelle planer
  • Saksfremlegg til AMU-Levekår 16.5.2007: Melding om avvik og oppfølging. Dokument hentet ut fra kommunens hjemmeside

Dokumentasjon ettersendt per e-post:

  • Oversikt over ansatte i Worsøegården, mottatt 26.10.2007
  • Oversikt over ansatte i Myrveien 3 Tasta Hjemmebaserte tjenester, mottatt 26.10.2007
  • Stillingsbeskrivelse – avdelingsleder – bofellesskap, mottatt 29.10.2007
  • Rutiner til enkeltmeldinger i Worsøegården bofellesskap, mottatt 29.10.2007
  • Sikkerhetsrutine Myrveien bofellesskap, mottatt 29.10.2007
  • Ansvarsbeskrivelse Worsøegården bofellessakp, mottatt 29.10.2007
  • Ansvarsbeskrivelse miljøtjenesten Eiganes, mottatt 29.10.2007
  • Lov om sosiale tjenester kapittel 4A – Myrveien bofelleskap, mottatt 5.11.2007
  • Retningslinjer for bestillerfunksjonen – BPA, mottatt 5.11.2007
  • Kriterier for innvilgelse av BPA for barn, mottatt 5.11.2007
  • Omsorgsbehov – Kartlegging, mottatt 5.11.2007
  • Stavangerpakken – læreplan, mottatt 5.11.2007

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Perm for utagering, Worsøegården
  • 4 stk. Arbeidspermer for brukere, Worsøegården
  • 2 stk. Teampermer, Worsøegården
  • 1 stk. Opplæringsperm, Worsøegården
  • 4 stk. Primærkontaktpermer, Worsøegården
  • Gjennomgang av vedtak med underlagsmateriale for 4 personer i Worsøegården
  • 4 stk. Brukerperm, Myrveien 3
  • Avviksperm, Myrveien 3
  • Prosedyreperm om tvang og makt, Myrveien 3
  • Tiltakesplaner for 3 personer, Myrveien 3
  • Gjennomgang av vedtak med underlagsmateriale for 4 personer i Myrveien 3
  • Opplæringsplan Tasta hjemmebaserte tjenester 2007

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • 11.9.2007 varsel om tilsyn
  • 17.10.2007 fra Stavanger kommune oversendelse av dokumentasjon
  • 26.10.2007 fra Fylkesmannen, program for tilsynet
  • 26.10.2007 fra Stavanger kommune e-post vedlagt dokumentasjon
  • 29.10.2007 fra Stavanger kommune e-post vedlagt dokumentasjon
  • 31.10.2007 fra Fylkesmannen e-post vedr. verifikasjoner
  • 5.11.2007 fra Stavanger kommune e-post vedlagt dokumentasjon
  • 13.11.2007 fra Fylkesmannen oversendelse av foreløpig tilsynsrapport
  • 26.11.2007 fra Stavanger kommune tilbakemelding på foreløpig rapport

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Øystein Zeiner

Levekårsjef

X

X

X

Elise Haaland

Assistent

X

X

X

Astrid Tytlandsvik

Fagleder

X

   

Jan Fredrik Fredriksen

Avdelingsleder

X

X

X

Kari Anstensrud

Virksomhetsleder

X

X

X

Anne Brit Wagenknecht

Avdelingsleder

X

X

X

Ingrid A. Kverneland

Fagleder

X

X

 

Tone Vikse

Fagkonsulent

X

X

X

Ragnhild Øvrebø

Rådgiver/stab

X

 

X

Hege S. Bergsaker

Virksomhetsleder

X

X

X

Hege Kleven

Fagkonsulent

X

X

X

Bodil Thu

Virksomhetsleder

   

X

Bente Gunnarshaug

Rådgiver/stab

X

 

X

Nina Støle

Fagkonsulent

   

X

Siv Elin Vea

Avdelingsleder

   

X

Martin Eggen

Miljøterapeut

X

X

X

Anne Verdal

   

X

 

Anne Voll

Miljøarbeider

 

X

 

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Ellen Bjerga Heskje rådgiver/vernepleier, Trine Hove Bjørnsen rådgiver/jurist og Helge A. Haga rådgiver/sosionom, sistnevnte som revisjonsleder.