Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Rogaland

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Rogaland gjennomførte i perioden 19.5. - 3.9.2008 - tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Haugesund kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Det ble gjort funn som ga grunnlag for følgende avvik:

Avvik 1:

Haugesund kommune sikrer ikke at utsatte barn i skolepliktig alder med behov for samordnede tjenester blir fanget opp til rett tid.

Avvik 2:

Haugesund kommune sikrer ikke at Nav, barnverntjenesten og helsetjenesten samarbeider og koordinerer tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder.

Dato: 2.10.2008

Helge A. Haga
revisjonsleder

Trine Hove Bjørnsen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 19.5. - 3.9.2008 - gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Rogaland. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Haugesund kommune med drøyt 32 000 innbyggere styres etter en tonivåmodell. Den administrative organisasjonen ledes av rådmann og tre kommunaldirektører (nivå 1). Det er til sammen 43 resultatenheter, hvorav følgende tre ble omfattet av dette tilsynet: Helse og forebygging herunder skolehelsetjenesten og psykiatritjenesten, Nav-Haugesund og Barneverntjenesten.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 19.5.2008.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 18.8.2008.

Åpningsmøte ble avholdt 1.9.2008.

Intervjuer
18 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 3.9.2008.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Avvik 1:

Haugesund kommune sikrer ikke at utsatte barn i skolepliktig alder med behov for samordnede tjenester blir fanget opp til rett tid.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Jf. Barnevernloven §§ 3-2 og 4-2, sosialtjenesteloven §§ 3-2 og 4-1, helsepersonelloven §§ 32 og 33, kommunehelseloven §§ 2-1 2. ledd og 1-4 2.ledd, forskrift om kommunens helsefremmende og forbyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-3 2. ledd samt internkontrollforskriftene.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Det fremgår av intervju og dokumentasjon at kommunen mangler formalisert samarbeid mellom Nav, Helse og forebygging og barneverntjenesten for å sikre at utsatte barn blir fanget opp til rett tid.
  • Av intervju går det frem at de undersøkte tjenestene har ulik oppfatning av når meldeplikt til barnevernet inntrer. Også innen den samme tjenesten varierer oppfatningen av terskel for melding.
  • Av intervju fremgår det også at tjenestene ikke har systematisk opplæring av regelverket på dette området.
  • Det fremgår videre at kommunens ledelse ikke aktiv etterspør meldefrekvens og meldenivå fra de ulike enheter.
  • Det fremgår av fremlagt dokumentasjon (Saksnr.2008/1673: Orientering ang. opprettelse av familiesenter for barn av psykisk syke og rusmisbrukende foreldre i Haugesund kommune) at barneverntjenesten sjelden/aldri mottar bekymringsmelding fra Psykiatritjenesten, PPT, helsestasjon eller fra rusomsorgen
  • Av intervju fremgår det at kommunen ikke har definert grensen mellom psykiatritjenesten og barneverntjenesten sitt ansvar for å vurdere omsorgssituasjonen til barn av psykisk syke.
  • Gjennomgang av klientmapper viser at det i en sak hvor meldeplikten til barnevernet var utløst ikke ble sendt melding til barneverntjenesten før ni md. etter at saken ble kjent. Svikten er ikke behandlet som avvik i tjenesten.

Avvik 2:

Haugesund kommune sikrer ikke at Nav, barneverntjenesten og helsetjenesten samarbeider og koordinerer tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barnevernloven §§ 2-1 og 3-2, jf § 3-1, 1 og 2. ledd og § 1-1, sosialtjenesteloven §§ 2-1, 2. ledd og 3-2, lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 3, 1. ledd, forskrift om internkontroll helsetjenesten og sosiale tjenester § 4 og forskrift om internkontroll for barnevernstjenester § 4. forskrift om kommunens helsefremmende og forbyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-1, 3.ledd.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Det fremgår av intervju og dokumentasjon at kommunen på systemnivå ikke har etablert samarbeidsarenaer for de undersøkte tjenestene, men at samarbeid bare foregår i enkeltsaker
  • Det fremgår av intervju at kommunens ledelse ikke aktivt etterspør hvordan samarbeid mellom de ulike tjenestene fungerer.
  • Av dokumentgjennomgang og intervju fremgår det at skolehelsetjenesten har mangelfulle rutiner for samarbeid med andre tjenester
  • Dokumentgjennomgang og verifikasjoner viser at de psykososiale team ved fem undersøkte skoler ikke fungerer i henhold til kommunens egne rutiner;
    • en skole gjennomfører ikke møter,
    • ved en skole deltar ikke barnevernstjenesten fast i teamet
    • ved to skoler har teamene besluttet at det ikke skal føres referat fra møtene
    • fremlagt møtenotat fra to av skolene fyller ikke minimumskrav til referat
  • Av intervju fremgår det at fastlegene bare i varierende grad deltar i tverrfaglig samarbeid uten at dette rapporteres til ansvarlig nivå.
  • Gjennomgang av klientmapper fra barnevernet viser manglende samsvar mellom tiltaksplan og individuell plan i 4 av 5 undersøkte mapper.

6. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Årsmelding Haugesund kommune 2007
  • Organisasjonskart barnverntjenesten
  • Organisasjonskart helse og Forebygging
  • Organisasjonskart Nav-Haugesund
  • Årshjulet Haugesund kommune
  • Årshjul Barneverntjenesten
  • Årshjul Helse og Forebygging
  • Årshjul skolehelsetjenesten i ungdomskolene
  • Funksjonsbeskrivelse for barnevernsleder, stedfortreder, konsulent, saksbehandler og advokat
  • Funksjonsbeskrivelse sosialkurator
  • Funksjonsbeskrivelse Helse og Forebygging – seksjonsleder og skolelege
  • Notat om samarbeid mellom barneverntjenesten og ulike samarbeidspartnere
  • Prosedyrebeskrivelse for Tverrfaglig samarbeid datert 30.10.2001 – barnvernstjenesten
  • Rutinebeskrivelse for tverretatlig ansvarsgruppe for gravide LAR-pasienter - 2006
  • Prosedyrebeskrivelse ettervern – barnverntjenesten
  • Overføringsskjema fra barnverntjenesten til sosialtjenesten
  • Rutinebeskrivelse Psykososiale team
  • Rutinebeskrivelse for henvisning av barn og unge vedr. medisinske problemer datert 31.3.2003, revidert 7.8.2008
  • Prosjektplan for implementering av PMTO
  • Prosjektbeskrivelse av familiesenter for barn av psykisk syke og rusmisbrukere
  • Prosedyrebeskrivelse for etablering og gjennomføring av ansvarsgruppe datert 22.10.2002
  • Rutiner for utarbeidelse av individuell plan, datert 28.6.2006
  • Rutinebeskrivelse for ivaretakelse av barn når mor/far er psykisk syk
  • Årsmelding 2007 stiftelsen Haugesjøen
  • Intern e-post/notat vedr. kriseteam
  • Samarbeidsavtale Nav – Rogaland fylkeskommune
  • Avtale om hospitering innen psykisk helsearbeid og Helse Fonna
  • Rutinebeskrivelse for registrering og arbeid med ny melding
  • Prosedyrebeskrivelse barnverntjenesten – undersøkelse, udatert
  • Prosedyrebeskrivelse for overføring av sak fra mottak til tiltaksgruppen
  • Rutine for kontakt med barnvernet – Hero mottak og kompetanse a/s, datert 31.3.2005
  • Notat fra sosialtjenesten vedr. bekymringsmeldinger
  • Mal for tiltaksplaner i barnverntjenesten
  • Mal for evaluering av tiltaksplan
  • Rutinebeskrivelse for avviksbehandling internkontroll – barneverntjenesten
  • Innholdsfortegnelse i internkontrollhåndbok
  • Mal avviksrapport
  • Mal for invitasjon til introduksjonsdag for nyansatte
  • Strategisk plan for kompetanseutvikling og rekruttering 2008-2011
  • Rutinebeskrivelse nyansatte i barneverntjenesten
  • Oversikt kompetansemoduler for etablering av Nav-kontor
  • Opplæringsplan Helse - og Forebygging
  • Delplan Psykiatri 2007-2010
  • Fag og utviklingsplan for barnverntjenesten 2008-2013
  • Handlingsplan for styrking av fosterhjemsarbeidet i Haugesund kommune
  • Plan for kvalifiseringsprogrammet Nav Haugesund
  • Skolepolitisk melding 2008-08
  • Notat; orientering om brukermedvirkning i Haugesund kommune
  • Evaluering av brukertilfredshet Barnevernet 2007
  • Brukerundersøkelse Barnvern 2006
  • Kopi av brev om invitasjon til Dialogmøte barnverntjenesten
  • Brukerundersøkelse sosialtjenesten i Haugesund 2007
  • Referat Dialogmøte 9.4.2008 Nav-Haugesund
  • Brukerundersøkelse 2006 Helsestasjon for ungdom
  • Referat Dialogmøte Helse og Forebygging 1.4.2008
  • Mal tertialrapport 2008
  • Rutinebeskrivelse Gjennomføring dialogmøter
  • Mal for avviksmelding – pleie og omsorg
  • Kopi av rapporteringsskjema til Fylkesmannen per 30.6.2008 barnverntjenesten
  • Kopi tertialrapport 2008 barnverntjenesten
  • Tertialrapport Nav-sosialtjenesten 2008
  • Tertialrapport Helse og Forebygging 2008
  • Notat oppsummering av skolehelsetjenesten 2007
  • Mal for samtykkeerklæring
  • Oversikt fastlegeoppgaver 2008
  • Serviceerklæring Barneverntjenesten
  • Serviceerklæring sosialtjenesten
  • Serviceerklæring, jordmortjenesten, helsestasjon – og skolehelsetjenesten
  • Funksjonsbeskrivelse koordinatorstilling Nav, mottatt på formøte 18.8.2008
  • Samarbeidsavtale Nav-Rogaland og Haugesund kommune, mottatt på formøte 18.8.2008

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Funksjonsbeskrivelse sosialleder
  • Lederavtale enhetsleder sosial
  • Delegasjonsreglement Haugesund kommune

Mappegransking/verifikasjoner som ble gjennomgått i forbindelse med formøte 18.8.2008

  • Gjennomgang av 22 saker fra barneverntjenesten
  • Gjennomgang av 8 saker fra sosialtjenesten i Nav
  • Gjennomgang av 10 saker fra skolehelsetjenesten
  • Gjennomgang av 9 saker fra psykiatritjenesten
  • Gjennomgang av 23 henlagte undersøkelsessaker
  • Gjennomgang av 8 henlagte meldinger

Mappegransking/verifikasjoner som ble gjennomgått under tilsynet:

  • Gjennomgang av journalnotat i 3 mapper fra barnverntjenesten
  • Gjennomgang av 6 tiltaksplaner fra barneverntjenesten
  • Gjennomgang av møtereferat fra psykososiale team ved 4 skoler
  • Gjennomgang av 5 saker der barna har Individuell plan

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel om tilsyn datert 19.5.2008
  • Oversending av dokumenter, mottatt 24.6.2008
  • Forslag til program datert 20.8.2008
  • E-post den 26.8.2008 med anmodning om fremlegging av ytterligere dokumentasjon

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Stål Alfredsen

Fung. Rådmann

X

X

X

Vivian Hammer

Saksbehandler

X

X

X

Unn Amundsen Mustaparta

Saksbehandler

X

X

X

Liv Kjersti Kvalvåg

Barnvernsleder

X

X

Nancy Tindeland

Saksbehandler

X

X

X

Edel Mikkelsen

Enhetsleder

X

X

X

Hilde Hauge

Helsesjef

X

X

X

Olaug Dahl

Seksjonsleder

X

X

X

Helga Espeland

Fagansvarlig

X

X

X

Grethe Munkejord

Psyk. sykepleier

X

X

X

Anne Brit Bjerknes

Seksjonsleder

X

X

X

Gerd Olaug Kallevik

Helsesøster

X

X

X

Jonny Danielsen

Nav-leder

X

X

X

Tone C. Clausen

Saksbehandler

X

X

X

Einar Lervik

Saksbehandler

X

X

X

Solveig Jentoft

Koordinator

X

X

X

Anne Sternhoff

Saksbehandler

X

X

X

Elise Maurangsnes

Helsesøster

X

X

Ingebjørg Håland

Rus/psyk. Konsulent

X

X

Lene Jørgensen

Førstekonsulent

X

X

Halldis V. Hjelmervik

Helsesøster

X

X

Tove Valen

Helsesøster

X

X

Sissel Hynne

Kommunaldirektør

X

X

Bodil Askeland

Helsesøster

X

X

Liv S. Høivik

Helsesøster

X

Tove Hågenvik

Fagansvarlig

X

X

Marit E. Ness

Enhetsleder PPT

X

X

Jofrid Saugstad

Saksbehandler

X

A. A. Eintveit

Student

X

Wenche Mardal

Saksbehandler

X

Leif Birkeland

Rådgiver

X

Tore Haaland

Kommunaldirektør

X

Jo Inge Hagland

Kommunaldirektør

X


Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Pål Iden fylkeslege/avd.direktør, Trine Hove Bjørnsen seniorrådgiver, Gunn Nylend rådgiver og Helge A. Haga revisjonsleder.

I tillegg deltok seniorrådgiver Anne Solberg fra Statens Helsetilsyn som observatør.