Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Rogaland

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Rogaland gjennomførte i perioden 19.5 – 18.9.2008 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Lund kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Tilsynet avdekket to avvik:

  • Lund kommune sikrer ikke at utsatte barn i skolepliktig alder med behov for samordnede tjenester blir fanget opp til rett tid.
  • Lund kommune sikrer ikke at Nav, barnvernstjenesten og helsetjenesten samarbeider og koordinerer tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder.

Dato: 6.10.2008

Helge A. Haga
revisjonsleder

Janne Dahle-Melhus
ass. fylkeslege/revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 19.5 - 18.9.2008 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Rogaland. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølging av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevernet, helsetjenesten og/eller sosialtjenesten er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Lund kommune har om lag 3000 innbyggere.

Kommunen har organisert sin virksomhet i 3 hovedetater: Oppvekst- og kulturetat, Helse- og omsorgsetat og Plan, Nærings- og miljøetat. I tillegg har kommunen en sentraladministrasjon tilknyttet rådmannen.

Helse – og omsorgsetaten har blant annet ansvar for Helsestasjon/skolehelsetjeneste og Psykisk helsetjeneste. Sosialavdelingen og barnverntjenesten er organisert som en avdeling under Helse- og omsorgsetaten. Den 23.9.2008 ble Nav-Lund etablert og kommunens oppgaver etter sosialtjenesteloven overført til Nav.

Når det gjelder barnverntjenesten så hadde kommunen på tilsynstidspunktet ikke tatt endelig stilling til organisatorisk plassering.

I den siste tiden har det vært utskifting av personal i de tjenestene som ble omfattet av tilsynet. Helse- og omsorgssjef hadde nylig sluttet og rådmannen har nå ansvar for den daglige oppfølgingen av etaten. På sosialtjenesteområdet har også ansatte sluttet og nytt personal er på vei inn i stillinger i Nav. Oppgavene etter sosialtjenesteloven blir ivaretatt og fordelt på de personalressursene som er i Nav.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 19.5.2008. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 17.9.2008.

Intervjuer
10 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 18.9.2008.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at barna får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det undersøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Avvik 1:

Lund kommune sikrer ikke at utsatte barn i skolepliktig alder med behov for samordnede tjenester blir fanget opp til rett tid.

Avvik fra:

  • Jf. bvl §§ 3-2 og 4-2, sotjl. §§ 3-2 og 4-1, hprl §§ 32 og 33, khl §§ 2-1 2. ledd og 1-4 2.ledd, forskrift om kommunens helsefremmende og forbyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-3 2. ledd samt internkontrollforskriftene.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Det fremgår av fremlagt dokumentasjon (Årsrapport for Helse- og omsorgsavdelingen 2007) at barnehage og skole melder for sent til barnverntjenesten.
  • Det fremgår av intervju og dokumentasjon at kommunen mangler formalisert samarbeid mellom Nav, Helseavdeling/helsestasjon, psykisk helsetjeneste og barneverntjenesten for sikre at utsatte barn blir fanget opp.
  • Av intervju går det frem at de undersøkte tjenestene har ulik oppfatning av når meldeplikt til barnevern inntrer.
  • Av intervju fremgår det også at tjenestene ikke har systematisk opplæring av regelverket når det gjelder meldeplikt.
  • Det fremgår av intervjuene at kommunen ikke har system som sikrer at tjenestene har tilstrekkelig kunnskap om hverandres tjenestetilbud.
  • Det fremgår også av intervju at meldenivå og meldefrekvens fra de ulike enhetene ikke systematisk rapporteres til overordnet nivå.
  • Kommunen har i sin halvårlige rapportering til Fylkesmannen meldt fristoversittelser for meldinger og gjennomføring av undersøkelser. Dette ble ikke fanget opp av kommunens internkontroll.
  • Verifikasjon viser at imidlertid at kommunen ikke har fristoversittelser.
  • Av intervjuene og dokumentasjon (”Hvordan vi møter barn..”) fremgår det at kommunen ikke har definert grensen mellom helsestasjonstjenesten og barneverntjenesten sitt ansvar for å vurdere omsorgssituasjonen til barn av psykisk syke foreldre.
  • Gjennomgang av 5 saker fra Nav/sosialtjenesten der bruker har omsorg for barn viser at alle sakene er mangelfullt opplyst når det gjelder barnas situasjon og om det var samarbeid med barneverntjenesten.

Avvik 2:

Lund kommune sikrer ikke at Nav, barnvernstjenesten og helsetjenesten samarbeider og koordinerer tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder.

Avvik fra:

  • Barnevernsloven §§ 2-1 og 3-2, jf § 3-1, 1 og 2. ledd og § 1-1, sosialtenesteloven §§ 2-1, 2. ledd og 3-2, lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 3, 1. ledd, forskrift om internkontroll helsetjenesten og sosiale tjenester § 4 og forskrift om internkontroll for barnevernstjenester § 4. forskrift om kommunens helsefremmende og forbyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-1 3.ledd.
  • Barnevernslova § 4-5.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Det fremgår av intervju og dokumentasjon at kommunen på systemnivå ikke har etablert samarbeidsarenaer for de undersøkte tjenestene, men at samarbeid hovedsaklig foregår i enkeltsaker.
  • Dokumentgjennomgang, verifikasjoner og intervju viser at ressursteamene ved kommunens skoler ikke fungerer i henhold til kommunens egne rutiner;
    - en skole har ikke hatt møte siden våren 2007, en annen skole har kun hatt ett møte siste to år,
    - sammensetning av teamene er ikke i samsvar med retningslinjene og varierer fra skole til skole,
    - mandatet til ressursteamene er ikke entydig kjent i kommunen.
  • Det fremgår av halvårlig rapportering til Fylkesmannen per 30.6.2008 at kommunen ikke har utarbeidet tiltaksplaner i 5 av 14 saker. Dette er ikke fanget opp i kommunens avvikssystem.
  • Gjennomgang av 2 klientmapper fra barnevernet viser manglende samsvar mellom tiltaksplan og individuell plan.
  • Det fremgår av mappegransking at tjenestene ikke dokumenterer evaluering av det løpende hjelpetilbudet.
  • Dokumentgjennomgang og intervju viser at de undersøkte tjenestene ikke har et fungerende internkontrollsystem.
  • Det fremgår av intervju at kommunens avvikssystem ikke er kjent - og brukt av de ulike tjenestene.
  • Det går fram av intervju at kommunen ikke har et system hvor kommuneledelsen jevnlig kontrollerer at samarbeidet mellom tjenestene fungerer.
  • Det fremgår av intervju og dokumentasjon at kommuenen ikke har oppdatert fullmakter og delegasjoner i henhold til ny organisering i barnevern og Nav.
  • Det fremgår av intervjuene at kommunen ikke har fastsatt organisatorisk tilknytning for barneverntjenesten etter omorganisering – Nav-etablering.
  • Av intervju og fremlagt dokumentasjon (Samarbeidsavtale Nav-fylke og Lund kommune) går det fram at ansvaret for internkontroll for de sosiale tjenestene i Nav ikke er avklart.

6. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart
  • Arbeidsbeskrivelse for leder av helsesøstertjenesten, helsesøster og familiekonsulent
  • Oversikt over ledere og ansatte i barnvern, sosialtjeneste og skolehelsetjeneste
  • Årsrapport for HO-etaten 2007
  • Informasjonsskriv om taushetsplikt
  • Mal for samtykkeskjema
  • Samtykkeerklæring til utarbeidelse av individuell plan, datert juli 2008-09-07
  • Retningslinjer for utarbeiding og bruk av individuell planer for barn og unge i Lund kommune
  • Informasjonsskriv om individuell plan i Lund kommune
  • Plan: Hvordan vi møter barn der foreldrene har psykisk sykdom eller annen vasnkelig livssituasjon
  • Samarbeidsavtale Nav-fylke – Lund kommune
  • Møteinnkalling til Helse- og omsorgsutvalget, mottatt 22.8.2008
  • Rutinehåndbok for barnverntjenesten i Dalane, mottatt 2.9.2008

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Henvisningsskjema fra behandler til helsestasjonen
  • Samtykkeskjema – Helsestasjonen
  • Samtykkeskjema – PPT
  • Samtykkeskjema – skolen
  • Retningslinjer for ressursteam for grunnskolen og barnehage i Lund kommune
  • Notat Ressursteam – rutiner i forhold til skole, barnehage, PPT, helsestasjon og barnevern
  • Informasjonsbrosjyrer vedr. barn som har foreldre som er psykisk syke
  • Referat fra ressursteam ved Nygård barneskole
  • Referat fra møte i ressursteam ved Lund ungdomsskole
  • Referat fra møte i ressursteam ved Kiellands Minde skole
  • Referat fra møte i ressursteam ved Heskestad Minde skole
  • Oversikt over alle virksomme individuelle planer for brukere 0-20 år.
  • Årsmelding 2007
  • Delegasjonsreglement
  • 2 individuelle planer
  • Plan for kriseledelse
  • Internkontrollhåndbok for Hms
  • Prosedyreperm for Lund kommune
  • Handlingsplan for psykisk helse i Lund kommune 2007-2010

Mappegransking/verifikasjoner som ble gjennomgått 16. og 17.9.2008 i forbindelse med tilsynet:

  • Gjennomgang av 6 klientmapper fra sosialtjenesten
  • Gjennomgang av 5 klientmapper fra psykisk helse
  • Gjennomgang av 10 klientmapper fra Helsestasjon/skolehelsetjenesten
  • Gjennomgang av 4 klientmapper fra barnverntjenesten
  • Gjennomgang av 8 henlagte meldinger/undersøkelser siste 6 md. fra barneverntjenesten
  • 2 individuelle planer hvor barna også har tiltaksplan etter barnvernsloven
  • 2 brukermapper fra barneverntjenesten
  • Gjennomgang av 6 samtykkeerklæringer fra ressursteam ved Kiellands Minde

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • 19.5.2008 varsel om tilsyn
  • 14.8.2008 oversending av dokumentasjon
  • 22.8.2008 e-post fra rådmannen om utpeking av barnevernsleder som kontaktperson
  • 27.8.2008 e-post fra kommunen om tilrettelegging i forbindelse med tilsynet
  • 29.8.2008 oversending av ytterligere dokumentasjon fra kommunen
  • 5.9.2008 forslag til program for tilsynet
  • 5.9.2008 e-post til kommunen, anmodning om fremlegging av dokumentasjon til 16.9.
  • 9.9.2008 e-post til kommunen om ytterligere dokumentasjon til den 16.9.

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Svein Tore Åtland

Rådmann

X

X

X

Aud Eriksen

Nav-leder

X

X

X

Silje Sveigenes

Saksbehandler

X

X

Olaug Ueland

Leder psykisk helsetjeneste

X

X

X

Therese B. Klungland

Sykepleier

X

Tina Rosenblad

Ledende helsesøster

X

X

X

Liv B. Einseth

Helsesøster

X

Jørgen Orlin

Familiekonsulent

X

Anne Elve

Barnevernsleder

X

X

X

Bjarne Rosenblad

Kom.lege1/leder helseavd.

Telefon-intervju

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Marit Bergeland rådgiver/jurist, Janne Dahle-Melhus ass.fylkeslege, Gunn Nylend rådgiver/barnvernspedagog og Helge A. Haga rådgiver/revisjonsleder.

I tillegg deltok seniorrådgiver Joan Kristina Totlandsdal fra Statens helsetilsyn som observatør.