Rapport fra tilsyn med Strand kommunes saksbehandling ved utredning og tildeling av avlastning til omsorgstrengende eldre 2012

Sammendrag

Tilsynet er et stikkprøvetilsyn og er avgrenset til å omfatte saksbehandling ved tildeling av avlastning for omsorgsytere til eldre. Tilsynet gikk gjennom totalt 28 saker fra kommunen og undersøkte tre områder knyttet til saksbehandlingen. Tilsynet så om saksbehandlingen er i samsvar med kravene i forvaltningsloven i forhold tilutredningsplikten, individuell vurdering av omsorgsyter og hjelpetrengendes sitt behov, og om kravene til utforming av vedtak er ivaretatt i forhold til begrunnelse, innhold og informasjon om klageadgang.

• I tolv saker er det vist til feil lovhjemmel for tildeling av avlastning.
• I flere saker gikk det frem av dokumentene at sakene ikke var tilstrekkelig utredet før vedtak ble fattet.
• I et flertall av saken innholdt ikke kommunens begrunnelse en beskrivelse av de faktiske forhold i saken og det var heller ikke redegjort for skjønnsutøvelsen og hvilke vurderinger som er gjort i den konkrete sak.

Rapporten er utarbeidet av:

Lone Merethe Solheim
ass.avdelingsdirektør

Hege Skårdal Dreyer
revisjonsleder

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Strand kommune og ble gjennomført av Fylkesmannen i Rogaland. Fylkesmannen tilsynsansvar er regulert i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m § 12-3 første ledd, hvor det uttales: ”Fylkesmannen skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i kapitlene 3 til 10 og §§ 11-2, 11-3 og 11- 4. Videre uttales det i annet ledd at kommuneloven kapittel 10 A gjelder tilsvarende for tilsynsvirksomheten etter første ledd, med unntak av § 60 d. Statens helsetilsyn kan gi pålegg etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 5”.

Tilsynet er en del av Statens helsetilsyn sin satsing på tilsyn med tjenester til eldre for perioden 2009- 2012.

Dette tilsynet er avgrenset til å gjelde kommunen sin saksbehandling av saker som gjelder avlastning for omsorgsytere til eldre. Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen dekker behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre, uavhengig av om tilbudet blir gitt som avlastningstiltak etter tidligere sosialtjenesteloven, nå helse- og omsorgstjenesteloven § 3 nr. 6 d, eller i form av korttidsopphold etter tidligere kommunehelsetjenesteloven, nå helse- og omsorgstjenesteloven § 3 nr. 6 c.

2. Gjennomføring

Tilsynet er gjennomført ved stikkprøver av skriftlig dokumentasjon i 28 saker der det var søkt om avlastning for omsorgsyteren til eldre, eller korttidsopphold som ikke utelukkende var begrunnet ut fra pasienten sine behov for tjenester. Tilsynet fikk oversendt et stort antall saker fra kommunen for perioden 2009 til 2012. Tilsynet valgte å gå gjennom sakene som var fra 2010-2011.

Varsel om tilsyn ble sendt til kommunen den 17.10.12. Kommunen plukket ut sakene etter bestemte kriterier i samråd med kontaktpersonen og Fylkesmannen i Rogaland. Dokumentasjonen fra kommunen ble mottatt den 15.12.11.

3. Hva tilsynet omfattet

Vi har ved gjennomgang av sakene sett på:

• Om kommunen har utredet sakene slik det følger av forvaltningsloven § 17. Kravet er at saken skal være så godt utredet som mulig før vedtak i saken blir fattet. Formålet med en slik utredning er å bidra til at vedtak blir fattet på rett grunnlag, samt å motvirke at feil eller utenforliggende hensyn blir lagt til grunn.
• Om kommunen gjør konkrete individuelle vurderinger der både omsorgsyter og den hjelpetrengende sin situasjon blir konkret vurdert. Vurderingen skal bygge på opplysninger som er innhentet i forbindelse med utredningen.
• Om vedtakene er fattet i samsvar med kravene i forvaltningsloven kapittel V om begrunnelse, innhold og informasjon om klageadgang. Tilsynet har undersøkt om vedtakene er begrunnet og om det er vist til de faktiske forhold vedtaket bygger på og om vilkårene for å motta tjenester er/ ikke er oppfylt. Videre er det sett på om partene er underrettet om vedtaket i samsvar med krav fastsett i lov og om det er gitt opplysninger om klageadgang.

4. Funn

• I tolv saker er det vist til feil lovhjemmel for tildeling av avlastning. I disse sakene er  det søkt om avlastning, men tjenesten er hjemlet i kommunehelsetjenesteloven § 2-1 og ikke i lov om sosiale tjenester §§ 4-3 jf. § 4-2 b) (nå helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6 bokstav d).

Kommentar:

I alle sakene som var gjennomgått ser en at opphold på sykehjem ble innvilget med hjemmel i lov om helsetjenester i kommunen § 2-1. I tolv av sakene hvor det enten var søkt om avlastning, eller det kom klart fram at behovet for avlastning var bakgrunnen for søknaden, hadde kommunen vurderte/innvilget tjeneste etter kommunehelsetjenesteloven § 2-1 og ikke vurdert om vilkårene i lov om sosiale tjenester § 4-3 jf. 4-2 b) var oppfylt. Tilsynet vil viser til at avlastningstiltak skal vurderes etter nå helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6 bokstav d (tidligere lov om sosiale tjenester § 4-3 jf. § 4-2 b), uavhengig av hvilken hjelpeform kommunen velger å gi avlastning på.

Som en følge av at feil regelverk ble benyttet var det i stor grad bare den omsorgstrengende sin situasjon som ble vurdert og ikke omfanget av omsorgsarbeidet til pårørende og dennes behov for avlastning. Fylkesmannen viser til kommentarer til punktet nedenfor.

• I flere saker gikk det frem av dokumentene at sakene ikke var tilstrekkelig utredet før vedtak ble fattet.

Kommentar:

De fleste vedtakene tilsynet gikk gjennom var vedtak hvor kommunen hadde innvilget korttidsopphold med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven § 2-1. I de sakene det var søkt om avlastning eller behovet for avlastning var bakgrunnen for søknaden, fremgikk det i liten grad om kommunen hadde innhentet opplysninger vedrørende omfanget av omsorgsarbeidet og omsorgsyter sitt behovet for avlastning.

Det følger av forvaltningsloven § 17 at kommunen har plikt til å utrede saken Som en del av kommunen sin utredningsplikt må det avklares med søker hvilken tjeneste det søkes om samt ønsket omfang, og det må gå fram av saken at en slik avklaring er gjort. Deretter må kommunen gjøre en vurdering av situasjonen og tildele tjenester ut fra hjelpe- og avlastningsbehov. Det følger av pasient – og brukerrettighetsloven § 3-1 annet ledd (tidligere sosialtjenesteloven § 8-4) at partene har rett til å medvirke ved utforming av tjenestetilbudet.

Retten til å medvirke gjelder valg av tjenester, men har i praksis også betydning for omfanget.

Kommunen skal undersøke hva partene ønsker, og i rimelig utstrekning ta hensyn til dette ved fastsette av tjenester.

• I et flertall av sakene innholdt ikke kommunens begrunnelse en beskrivelse av de faktiske forhold i saken og det var heller ikke redegjort for skjønnsutøvelsen og hvilke vurderinger som var gjort i den konkrete sak.

Kommentar:

De fleste vedtak som ble gjennomgått hadde en kort begrunnelse. Det fremgikk ikke av begrunnelsen hvorfor vilkårene for å få tjenester var oppfylt, eller hvorvidt den tildelte hjelpen dekket behovet. Det var dermed ikke dokumentert at kommunen hadde gjort en tilstrekkelig vurdering av situasjonen til omsorgsyter og den hjelpetrengende.

Det følger av forvaltningsloven § 24 første ledd at enkeltvedtak skal grunngis og at begrunnelse skal gis samtidig med at vedtaket treffes. Kravene til innholdet i begrunnelsen følger av forvaltningsloven § 25. Det går fram av § 25 at begrunnelsen skal vise til de faktiske forhold som vedtaket bygger på.

Det går fram av forvaltningsloven § 25 3. ledd at kommunen i sin begrunnelse bør redegjøre for skjønnsutøvelsen og hvilke vurderinger som er gjort i den konkrete sak. Det bør fremgå hvorfor vedkommende fyller /ikke fyller vilkår for å få den tjenesten det er søkt om. Videre bør det fremgå hvorfor de tiltak somt tilbys anses som tilstrekkelige for å oppfylle det nødvendige hjelpebehovet.

Dersom en søknad innvilges fullt ut, kan kommune la være å gi samtidig begrunnelse

I saker der det gis avslag på søknad om tjenester skal det fremgå hvorfor kommunen mener at det i det konkret tilfellet ikke foreligger forhold som medfører at vilkårene for å motta tjenester er oppfylt.

5. Regelverk

Lovverk som er lagt til grunn ved tilsynet:

• LOV-1967-02-10 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• LOV-2011-06-24 nr. 30 Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester
• LOV- 1982-11-19 nr. 66 Lov om helsetjenesten i kommunen (Opphevet)
• LOV- 1991-12-13nr 81 Lov om sosiale tjenester m.v (Opphevet)