Rapport frå tilsyn med barneverntenesta i Finnøy kommune 2012

Samandrag

Rapporten forklarer dei avvika og merknader som er påpeikt innan dei reviderte områda. Systemrevisjonen omfatta følgjande område:

• Undersøkingar i barneverntenesta
• Evaluering av hjelpetiltak
• Barn sin medverknad i høve til desse tema

Tilsynet er eit landsomfattande tilsyn med barneverntenester i kommunane i 2012 og er utarbeidd av Statens helsetilsyn.

Det vart gjort funn som gav grunnlag for to avvik:

• Finnøy kommune sikrar ikkje at det blir gjennomført ei tilstrekkeleg undersøking, og at det blir føreteke forsvarlege vurderingar som grunnlag for konklusjon i alle saker. Kommunen sikrar heller ikkje at barna sin rett til medverknad blir ivareteken.
• Finnøy kommune sikrar ikkje at hjelpetiltak til heimebuande barn blir evaluerte. Barna sin rett til medverknad blir dermed heller ikkje ivareteken.

Trine Hove Bjørnsen
revisjonsleiar

Gunn Nylend
revisor

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon ved barneverntenesta i Finnøy kommune i perioden 21.06-8.11.2012. Tilsynet er ein del av eit landsomfattande tilsyn med barneverntenestene i kommunane i 2012 som er utarbeidd av Statens helsetilsyn.

Tilsynet omfatta tenester som er regulert i lov om barneverntenester.

Føremålet med ein systemrevisjon er å vurdere om verksemda ivaretek ulike krav i lovgivinga gjennom internkontroll. Revisjonen omfattar undersøking av:

• kva tiltak verksemda har for å avdekke, rette opp og førebygge avvik frå lovgivinga innan for dei tema tilsynet omfattar
• om tiltaka vert fylgt opp i praksis og, om naudsynt, korrigert
• om tiltaka er tilstrekkelege for å sikre at lovgivinga vert overhalde

Ein systemrevisjon vart gjennomført ved gransking av dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten omhandlar eventuelle avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og inneheld difor ikkje ei fullstendig vurdering av tilhøva i kommunen innan dei områda tilsynet omfatta.

• Avvik er mangel på oppfylling av krav gitt i eller i medhald av lov eller forskrift
• Merknad er tilhøve som ikkje er i strid med krav fastsett i eller i medhald av lov eller føreskrift, men som tilsynsstyresmakta likevel finn grunn til å påpeike som aktuelle forbetringsområde.

2. Omtale av verksemda - spesielle forhold

Finnøy kommune har om lag 2 900 innbyggjarar. Det bur om lag 700 barn og unge mellom 0 og 17 år i kommunen. Busetnaden i kommunen er spreidd på 16 øyer. Kommunesenteret ligg på Judaberg.

Kommunen har organisert verksemda si i tre avdelingar: Oppvekst, helse og omsorg samt plan og forvaltning. Barneverntenesta er organisert under avdeling for helse og omsorg.

Finnøy kommune har tre årsverk i barneverntenesta, samt 1,2 årsverk som miljøarbeidar knytt til barneverntenesta. Finnøy kommune vart i 2010 tildelt 0,5 stilling finansiert frå dei statlege styrkingsmidlane. Kommunen har hatt vanskar med å rekruttere fagpersonar inn i stillingane, og tenesta har difor ikkje vore fullt bemanna. Det er no inngått eit samarbeid med Rennesøy kommune, der Finnøy kjøper ein saksbehandlar i eit årsverk der ifrå. Pr. 01.06.2012 hadde kommunen 13 barn som var under omsorg og 23 barn som mottok hjelpetiltak frå barneverntenesta.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel vart sendt 21.juni 2012.

Oversikt over dokument verksemda har sendt i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentgrunnlag.

Mappegransking vart gjort 24.september 2012

Oversikt over dokumentasjon som vart gått igjennom er gitt i kappittelet Dokumentgrunnlag.

Opningsmøte vart halde 1. oktober 2012.

Intervju

5 personar vart intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som vart gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kappittelet Dokumentgrunnlag.

Sluttmøte vart halde 5. oktober 2012.

4. Kva tilsynet omfatta

Tema for tilsynet var:

• Undersøkingar i barneverntenesta
  - Sikrar kommunen at det blir gjennomført ei tilstrekkeleg undersøking?
  - Sikrar kommunen at barn sin rett til medverknad i undersøkinga vert ivareteke?
  - Sikrar kommunen at det er føreteke ei forsvarleg vurdering før undersøkinga vert konkludert?
  - Sikrar kommunen at undersøkingane blir gjennomførde innanfor lovpålagde fristar?
• Evaluering av hjelpetiltak til heimebuande barn
  - Sikrar kommunen at det blir gjennomført ei tilstrekkeleg evaluering?
  - Sikrar kommunen at barnet får medverke i evalueringsfasen?
  - Sikrar kommunen at det blir føreteke ei tilstrekkeleg vurdering før ein avsluttar evalueringa?

5. Funn

Avvik 1

• Finnøy kommune sikrar ikkje at det blir gjennomført ei tilstrekkeleg undersøking, og at det blir føreteke forsvarlege vurderingar som grunnlag for konklusjon i alle saker. Kommunen sikrar heller ikkje at barna sin rett til medverknad blir ivareteken.

Avvik frå følgjande lovkrav:

• Bvl. § 4-3
• Bvl. § 6-3 og FNs barnekonvensjon art. 12 Bvl. § 6-1, jf. fvl.
• Bvl. § 2-1, 2 ledd, jf. forskrift om internkontroll

Avviket byggjer på følgjande observasjonar:

• Undersøkingssakene manglar i stor grad dokumentasjon på saksbehandlinga og vurderingar som tenesta har gjort undervegs i arbeidet.
• Kommunen har ikkje rutiner for korleis arbeidet med undersøkingar skal føregå og planlegg ikkje korleis undersøkingar skal gjennomførast.
• I gjennomgang av saksmapper fann vi undersøkingsrapport i nesten alle saker, men rapporten er lite utfyllande og manglar beskrivingar av faglege vurderingar.
• Gjennomgang av saksmapper viser at det er henlagt saker der barnet på grunn av tilhøva i heimen eller av andre grunnar kan ha særlege behov.
• Kommunen har ikkje utarbeidd rutinar for at det skal gjennomførast samtalar med barn i ei undersøking, korleis barn skal bli informert og gjevast anledning til å uttale seg. Dokumentgjennomgangen viser at det ikkje vert snakka med barna systematisk. Det føreligg heller ikkje retningsliner for korleis bruk av heimebesøk skal vurderast i ulike tilfelle.
• Kommunen har manglar i sitt system for internkontroll:
• Kommunen har ei helse-, miljø- og tryggleikhandbok som er gjeldande for heile kommunen. Internkontrolltiltaka denne beskriv, handlar ikkje om kvalitet på tenesteytinga og ivaretek ikkje lovkrava til internkontroll i kommunen. Kommunen har vedteke å nytte Kvalitetslosen som kvalitetssystem, og dette skal vere teke i bruk i heile organisasjonen i 2012. Barneverntenesta utarbeidde i 2010 eit dokument vedk. § 4 i internkontrollforskrifta. Dette dokumentet fyller ikkje krava til internkontroll.
• Kommunen har skjema for registrering av avvik. Dette er ikke nytta i barneverntenesta. Tenesta har heller ikkje eit system for å fange opp avvik på kvalitet.
• Kommunen har ikkje tilstrekkelege tiltak for å førebyggje, avdekkje og rette opp brot på lovkrava for barneverntenesta. Barneverntenesta har meldt frå om brot på lovkrav, jf. halvårsrapportering og intern munnleg rapportering, utan at kommunen har klart å endre situasjonen ved å setje inn tilstrekkelege tiltak. Barnevernleiar har vore åleine som fagperson i tenesta i store delar av 2011 og delar av 2012 fram til september månad. Tal på saker i barneverntenesta har utgjort eit altfor stort omfang for ein person.
• Det er manglande kapasitet og kompetanse i tenesta. Miljøarbeidarar har på grunn av manglande saksbehandlarkapasitet vorte tildelt arbeidsoppgåver som dei ikkje har formell kompetanse til å utføre.
• Det er ikkje gjennomført samla vurdering av sårbare område knytte til undersøkingar og evalueringar i tenesta, og det føreligg ikkje opplæringsplan for barneverntenesta.
• Barneverntenesta har faste møte med fagteamet, både sosialfaglege representantar og psykolog, i Bufetat. I desse møta kan barneverntenesta drøfte utvalde saker. Men stor saksmengde og tidspress fører til at vurderingar som blir gjort i møta, ikkje blir dokumenterte.

Avvik 2

• Finnøy kommune sikrar ikkje at hjelpetiltak til heimebuande barn blir evaluerte. Barna sin rett til medverknad blir dermed heller ikkje ivareteken.

Avvik frå følgjande lovkrav:

• Bvl. § 4-5
• Bvl. § 6-3 og FNs barnekonvensjon art. 12
• Bvl. 6-1, jf. fvl.
• Bvl. § 2-1 2 ledd, jf. forskrift om internkontroll

Kommentar:

Barnevernloven § 4-5 forutset at tiltaksplanen skal vere skriftleg, og at han gir ei oversikt over kva for konkrete tiltak som skal setjast i verk. Det krevst at barneverntenesta føretek ei individuell vurdering av situasjonen til barnet og omsorgsevna til foreldrene på evalueringstidspunktet, vurdert opp mot situasjonen og behovet til barnet på vedtakstidspunktet. Ein skal innhente tilstrekkelege opplysningar for å kunne vurdere om hjelpa som er iverksett er tenleg, om det er nødvendig med nye tiltak eller om tiltaket kan avsluttast. Dette skal gjerast systematisk og dokumenterast i den enkelte saka.

Forarbeid til lova antydar kvartalsvise evalueringar som eit utgangspunkt. Barneverntenesta pliktar å føreta konkrete og individuelle vurderingar i kvar einskild sak.

Avviket byggjer på følgjande observasjonar:

• Gjennomgang av saksmapper viser at det manglar dokumentasjon på at det er føreteke evalueringar.
• Kommunen har ikkje skriftlege rutinar på korleis og kor ofte hjelpetiltakssaker skal evaluerast.
• Det er tiltaksplanar i dei fleste sakene som tilsynet har gjennomgått. Men tiltaksplanane manglar formkrav som til dømes datering, underskrift og har ikkje opplyst tidsperiode. Planane har ikkje konkrete målsettingar, noko som gjer det vanskeleg å få til ei tilstrekkeleg evaluering. Det er også opplyst at tiltaksplanane ikkje har vorte nytta som arbeidsverktøy.
• Kommunen har ikkje sikra at dei tilsette i barneverntenesta har tilstrekkeleg kompetanse på evaluering av hjelpetiltak. Saksmapper og intervju viste mangelfull innsikt i lovkrava.
• Det blir ikkje gjennomført ei systematisk oppsummering/samla vurdering av om tiltaka er hensiktsmessige sett i høve til barnet sitt hjelpebehov.
• Tenesta har ingen rutinar for barnet sin rett til medverknad ved evaluering av hjelpetiltak. Dokumentgjennomgangen syner at tenesta ikkje hentar inn barnet sine synspunkt på korleis hjelpetiltak fungerer.
• Vedk. internkontrollen til kommunen vert det vist til observasjonane under avvik 1.

6. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Foreskrift om internkontroll for kommunen sine oppgåver etter barnevernlova pålegg kommunen å sikre og dokumentere at dei etterlever myndigheitskrav, jf. bvl. § 2-1, 2 ledd.

Internkontrollføreskrifta inneheld spesifikke krav til styring og leiing. Krava til styring og kontroll inneber mellom anna at kommunen skal avklare ansvarsforhold, utarbeide naudsynte rutinar og instruksar, samt sikre at dei tilsette nyttar seg av desse, og har den naudsynte kompetansen til å utføre oppgåvene sine.

Tilsynet viser at Finnøy kommune har manglar i sitt system for internkontroll på dei undersøkte tenesteområda.

Barneverntenesta har meldt skriftleg og munnleg frå om brot på lovkrav. Det har og vore godt kjent at tenesta har hatt store kapasitetsproblem. Meldingane er ikkje i tilstrekkeleg grad fylgde opp av kommunen for å sikre kunnskap om situasjonen og for å vurdere om fleire tiltak måtte settast i verk.

Verksemda har ikkje eit system som fangar opp avvik. Intervjua viser også at det ikkje er ei klar forståing for kva som er eit avvik og korleis avvik skal registrerast.

Fleire rutinar og prosedyrar som vart lagde fram under tilsynet, mangla opplysningar som er naudsynte for styring av tenesteytinga, t.d. datering, underskrift/godkjenning, føremål, avvikshandtering, referanse til lov og/eller forskrift.

Det vart under tilsynsbesøket opplyst at kommunen nå er i gang med å implementere eit nytt kvalitetssystem, Kvalitetslosen, som skal gjelde for alle verksemdene i kommunen. Alle tilsette skal i oktober/november få opplæring i systemet.

7. Regelverk

• FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter av 20.11.1989
• Lov om barneverntjenester
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Forskrift om internkontroll i barneverntjenesten

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå kommunen knytt til dagleg drift og andre relevante høve, innsendt i samband med førebuinga av revisjonen.

• Organisasjonskart
• Organisasjonskart – Tenesteavdeling helse og omsorg
• Informasjon om barneverntenesta
• Ansatte i barneverntenesta i Finnøy kommune
• Informasjonsbrev om avviksmelding og kvalitetssystem
• HMT i Finnøy kommune – hovudhandbok
• Skjema for risikovurdering
• Skjema for årleg handlingsplan HMT
• Sjekkliste vernerunde
• Skjema for registrering og handtering av avvik
• Skjema for melding om personskade eller nestenulukke
• Informasjonsbrev om arbeid med undersøkingar og evaluering av hjelpetiltak av 5.8.2012
• ”Første møte med foreldrene”
• ”Tema en gjennomgår gjennom undersøkelsen med foreldrene”
• Informasjonsbrev vedr. opplæringsplaner for barnevernet i Finnøy
• Finnøy kommune – sakspapir – Kompetanse og rekruttering
• informasjon til tilsette i Finnøy kommune
• Informasjonsbrev vedr. brukerundersøkingar og barneverntenesta sin møtestruktur
• Sakslistemal
• ”Hvordan fungerer ting på kontoret”
• Organisasjonskart barneverntenesta
• Informasjon om Familia
• Informasjon til offentlege etatar
• Skjema for mottak av melding
• Skjema for ” forslag til struktur på gjennomgang og konklusjon av melding”
• Årsmelding 2011
• Informasjonshefte – tverrfaglegteam i Finnøy kommune
• Div. prosedyrer for barneverntenesta sitt arbeid
• Arbeidsgjevarpolitisk plattform – saman for folk i Finnøy
• Referat frå tverrfagleg team siste halvår 2012

Dokumentasjon som vart gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Perm med oversikt over møteplanar, personell, funksjonsbeskrivingar m.v.
• Mappegransking som vart utført 24.09.2012:
• 15 avslutta undersøkingssaker frå første halvår 2012.
• 4 undersøkingssaker frå 2011.
• Saksmapper til 10 barn som mottok hjelpetiltak i 2012 og som enno var aktive.
• Dei 10 siste avslutta hjelpetiltakssakene.

Korrespondanse mellom kommunen og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn av 21.06.2012
• Oversending av dokumentasjon til Fylkesmannen, av 05.08.2012
• Bestilling av dokumentasjon, e-post av 18.09.2012
• Program for tilsynet datert 17.09.2012

9. Deltakarar ved tilsynet

I tabellen under er det gitt ei oversikt over deltakarane på opningsmøtet og sluttmøtet, og over personar som vart intervjua.

Frå tilsynsstyresmaktene deltok:
Gunn Nylend, seniorrådgjevar/barnevernpedagog, Britt Gjelsvik, rådgjevar/sosionom, og Trine Hove Bjørnsen, seniorrådgjevar/jurist.