Rapport frå tilsyn med Kommunen sitt arbeid med undersøkingar og evaluering av hjelpetiltak til heimebuande barn i Selje kommune 2012

Samandrag

Rapporten gjer greie for avvika som blei avdekka innanfor dei reviderte områda. Systemrevisjonen gjaldt følgjande område: Arbeidet til kommunen med undersøkingar og evaluering av hjelpetiltak til heimebuande barn.

Tilsynet såg på følgjande undertema:

• at det blir gjennomført ei tilstrekkeleg undersøking
• barnet sin rett til medverknad i undersøkingsfasen
• at det blir gjort ei forsvarleg vurdering før det blir konkludert i undersøkinga
• at det blir gjennomført ei tilstrekkeleg evaluering
• barnet sin rett til medverknad ved evaluering av hjelpetiltak
• at det blir gjort ei forsvarleg vurdering før evalueringa blir avslutta

Fylkesmannen avdekka to avvik under systemrevisjonen i Selje kommune. Det blei ikkje gitt merknad.

Avvik 1:

 Kommunen sikrar ikkje at gjennomføring av undersøking skjer i samsvar med regelverket.

Avvik 2:

 Kommunen sikrar ikkje at evaluering av hjelpetiltak til heimebuande barn blir gjennomført i samsvar med regelverket.

Dato: 11.06.2012

Line Pedersen Døsen
revisjonsleiar

Siv Bianca Kjosås
revisor

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon ved Selje kommune i perioden 30.01.2012 – 11.06.2012. Revisjonen er ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen dette året, og er ein del av eit landsomfattande tilsyn gjennomført etter oppdrag frå Statens Helsetilsyn.

Fylkesmannen har heimel til å føre tilsyn med barnevernstenesta etter lov om barneverntenester § 2-3 fjerde ledd bokstav a.

Føremålet med systemrevisjonen er å vurdere om kommunen tek hand om krava i lovgjevinga gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfatta å undersøke:

• kva tiltak verksemda har for å avdekke, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor dei tema tilsynet omfattar
• om tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
• om tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten gjer greie for avvik som er avdekte under revisjonen og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet kommunen har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

• Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i medhald av lov eller forskrift, ikkje er oppfylte.
• Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav gitt i eller i medhald av lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finn grunn til å peike på potensiale for betring.

2. Omtale av kommunen

Selje kommune har pr. 01.01.2012, 2.820 innbyggarar. Barnevernstenesta inngår i tenesteeininga familie og velferd, og har gjort det sidan 01.07.2010. På same tid styrka kommunen barnevernstenesta med ei 80% stilling. Før dette tidspunktet var barnevernstenesta ein del av Nav-kontoret.

I følgje utkastet til årsmelding for 2011 fekk kommunen 28 meldingar i 2011, mot 23 i 2010. Dei hadde 43 barn i tiltak ved utgongen av 2011, mot 31 året før.

Barnevernstenesta har to 100 % stillingar, inkludert fagleiar. Sakshandsamarane har utdanningsbakgrunn som barnevernspedagog og sosionom.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei sendt ut 30.01.2012.

Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, motteke her 05.03.2012, er gitt i kapittel 7. dokumentunderlag.

Opningsmøte blei halde 28.03.2012. Intervju: Fem personar blei intervjua. Sluttmøte blei halde 30.03.2012.

4. Kva tilsynet omfatta

Føremålet med tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom styringstiltak sikrar at undersøkingar og evalueringar av hjelpetiltak til barn som bur heime, blir utført på ein slik måte at barn og unge får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.

I dette arbeidet er det sentralt at kommunen sørgjer for at barnet får informasjon og høve til å medverke/uttale seg før undersøkinga eller evalueringa blir avslutta.

Tilsynet omfatta to tema:

• Undersøkingar etter bvl § 4-3 - der kommunen sørgjer for at det blir gjennomført ei tilstrekkeleg undersøking, barnet sin rett til medverknad i undersøkinga og at det blir gjort ei forsvarleg totalvurdering før barnevernstenesta konkluderer i undersøkinga.
• Evaluering av hjelpetiltak for heimebuande barn etter bvl § 4-5 - der kommunen sørgjer for at det blir gjennomført ei tilstrekkeleg evaluering, barnet sin rett til medverknad i evalueringa og at det blir gjort ei forsvarleg totalvurdering av hjelpetiltaket før evalueringa blir avslutta.

Definisjonar og avgrensingar:

Undersøkingsfasen er perioden frå barnevernet har teke avgjerd om å starte undersøking i nye saker, og fram til saka anten blir lagt bort, sendt til fylkesnemnda, eller til det er fatta vedtak.

Evaluering inneber at hjelpetiltak blir vurdert og at mål, tiltak og/eller tidsperspektivet for tiltaket blir justert når det er nødvendig.

Heimebuande barn er barn under 18 år som bur i biologisk familie, adoptivfamilie, eller er plassert hjå andre, utan medverknad frå barnevernet, på det tidspunktet då vedtak om hjelpetiltak blei fatta og når evalueringa skal gjennomførast.

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen sikrar ikkje at gjennomføring av undersøking skjer i samsvar med regelverket.

Avvik frå følgjande krav: barnevernslova § 4-3 jf § 6-1, § 6-3, § 6-4 og § 6-9 jf forvaltningslova § 17 og internkontrollforskrifta § 4.

• Kommunen har nyleg utarbeida rutinar for gjennomføring av undersøking, men desse er ikkje tilstrekkeleg implementert i tenesta.
• I rutinen «Undersøking i barneverntenesta» går det fram at skal ligge føre skriftleg samtykke til innhenting av opplysningar. Intervju og mappegjennomgang avdekka at kommunen i mange saker ikkje innhentar skriftleg samtykke frå foreldre og barnet.
• Mappegjennomgangen viste at det i nokre saker manglar dokumentert samtykke frå foreldra til innhenting og utveksling av opplysningar, og det går ikkje fram at barnevernstenesta vurderer saka som alvorleg (pålegg).
• Mappegjennomgangen avdekka at det blir utveksla teiepliktige opplysningar internt i kommunen og med eksterne samarbeidspartar utan dokumentert samtykke.
• Kommunen har ikkje rutine for å utarbeide undersøkingsplan, og mappegjennomgangen viste at 12 av 17 saker ikkje er undersøkt innan tre månader. Det er ikkje dokumentert i mappene kvifor undersøkinga er utvida, og heller ikkje dokumentasjon på at foreldra var informert om dette. Framdrift i undersøkinga blir ikkje evaluert, heller ikkje i saker der fristen blir utvida til seks månader.
• Mappegjennomgangen avdekka at barnevernet ikkje har snakka med fem av 10 barn over sju år, i løpet av undersøkinga. I sakene er det ikkje gjort greie for kvifor det ikkje er gjennomført samtalar. Av rutinen «Undersøking i barneverntenesta» går det ikkje fram at barnevernsteneste skal snakke med alle barn over sju år, og i kva tilfelle dei skal snakke med barnet åleine.
• Intervjua og mappegjennomgangen avdekka at barnevernsfaglege vurderingar i liten grad vert dokumentert. I prosedyren «Avslutning etter undersøking og avslutning av sak», er det bestemt at barnevernsfaglege vurderingar og grunngjeving skal gå tydeleg fram for brukarane. Denne prosedyren er ikkje tatt i bruk.
• Barnevernsfaglege vurderingar er ikkje dokumentert i undersøkingar som blir avslutta utan tiltak.

Kommentar:

Undersøkinga skal organiserast og planleggast på ein slik måte at den skjer innanfor fristane i § 6-9, samtidig som saka blir forsvarleg opplyst. Barnevernet skal som hovudregel gjennomføra undersøking i løpet av tre månader.

Utviding av fristen til seks månader er aktuelt i spesielle saker, som har ein slik karakter at er trong for ei særlig omfattande og tidkrevjande undersøking. Fristane gjeld også i saker der det blir nytta sakkunnig i heile eller delar av undersøkingsfasen. Fristen på seks månader er absolutt.

Dersom uroa for barnet er alvorleg, kan barnevernet innhenta opplysingar i undersøkinga utan samtykke frå foreldra. Barnevernstenesta kan i slike tilfelle pålegge andre offentlege instansar å gi opplysningar.

Utgangspunktet er at barnevernstenesta har lovbestemd teieplikt etter barnevernslova § 6-7 jf. forvaltningslova § 13 følgjande.

For at barnevernstenesta skal kunne vidareformidle opplysningar til andre instansar, må det finnast heimel i lov eller ligga føre samtykke frå den eller dei som har krav på teieplikt, jf. forvaltningslova § 13 a nr. 1.

For å sikre at relevant informasjon blir vurdert samla før det blir trekt konklusjonar, skal kommunen ha rutinar eller etablert felles praksis for oppsummering/samanfatting av opplysningane i saka. Fordi barnevernstenesta har utvikla ein praksis der vurderingane i saka berre går fram av vedtaket, kjem ikkje vurderingane fram i dei tilfelle undersøkingane vert lagt bort utan tiltak.

Avvik 2:

Kommunen sikrar ikkje at evaluering av hjelpetiltak til heimebuande barn blir gjennomført i samsvar med regelverket.

Avvik frå følgjande krav: barnevernslova § 4-5 jf § 6-3, forvaltningslova § 17 jf § 11d og internkontrollforskrifta § 4.

• Rutinen «Tiltaksplan» gjeld for utarbeiding av slike planar. Ved mappegjennomgangen finn Fylkesmannen at i mange av sakene der planar ligg føre, er det ikkje samsvar mellom tiltaksplanperiode og dato for vedtak. I tillegg er mange av planane datert og signert av barnevernstenesta langt inn i tiltaksplanperioden.
• I mappegjennomgangen kjem det fram at ikkje alle tiltaksplanar blir evaluert innan oppsette fristar.
• Nokre tiltaksplanar har generelle hovudmål/delmål, som gjer det vanskeleg å ta stilling til effekten av tiltaket. Måla er mindre eigna for evaluering, sjølv om det i prosedyren «Tiltaksplan» er fastsett at tiltaksplanen skal vera med på å gjera barnevernsarbeid målbart. Under intervjua kom det fram at tiltaksplanane ikkje vert nytta som eit verktøy i evalueringsarbeidet i alle saker.
• Under mappegjennomgangen og i intervju kom det fram at barnevernsfaglege vurderingar i liten grad er dokumentert i evalueringsfasen.
• I 10 av 14 saker er det ikkje dokumentert barnevernsfaglege vurderingar på evalueringstidspunktet eller før evalueringa blir avslutta.
• Ved gjennomgang av innsendt dokumentasjon og i intervju kjem det fram at kommunen ikkje har rutinar, retningslinjer eller etablert felles forståing for kva opplysningar som bør innhentast, og kva vurderingar som er nødvendige og tilstrekkelege i evalueringsfasen.

Kommentar:

Tiltaksplanen skal vera skriftleg, tidsavgrensa og innehalda oversikt over kva tiltak som skal settast i verk, ha klare mål/delmål og vise korleis måla skal nåast.

Tiltaksplanen er eit verktøy som barnevernstenesta skal bruke aktivt for å sikre at oppfølginga av barnet og familien er planlagt og skjer regelmessig.

Spørsmålet om kor ofte tiltaket skal evaluerast må avgjerast etter ei individuell vurdering i kvar enkelt sak. Tiltaket skal jamleg evaluerast for å sikre at hjelpetiltaket fungerer slik

det er tenkt, for å avdekke om det er trong for å endre tiltaket, om det er nødvendig med nye tiltak eller om tiltaket kan avsluttast.

Det er ein føresetnad at barnevernstenesta gjer ei totalvurdering av situasjonen til barnet og omsorgsevna til foreldra på evalueringstidspunktet, sett opp mot situasjonen slik den var på vedtakstidspunktet, jf undersøkingsrapporten.

Evalueringa skal vera systematisk; opplysningar som er innhenta frå barn, foreldre, og personar/instansar som er involvert i tiltaket skal vurderast samla. Barnevernsfaglege vurderingar som er gjort i evalueringsfasen skal dokumenterast i saka.

Observasjonar om styring – felles for avvik 1 og 2:

I innsendt dokumentasjon, og i intervju kjem det fram at kommunen ikkje har nokon samla kompetanseplan. Det ligg ikkje føre eigen kompetanseplan eller liknande for barnevernsområdet, som viser faktisk kompetanse, oversikt over kompetansehevingsbehov og eventuelt planlagde tiltak.

I intervju kjem det fram at kommunen ikkje innhentar systematisk tilbakemeldingar frå oppdragstakarar og eigne tilsette til bruk i forbetringsarbeid.

I intervju blir det formidla at kommunen ikkje innhentar erfaringar frå barn og foreldre systematisk for bruk i eige forbetringsarbeid.

I dokumentet «Internkontroll for barneverntenesta i Selje kommune» blir det peika på kritiske område. Det kjem likevel fram i intervju at kommunen ikkje har gjennomført systematisk kartlegging for å avdekke om det er fare for svikt i undersøkings- og evalueringsfasen.

Kommunen har bestemt at avvik skal rapporterast elektronisk gjennom systemet «Kvalitetslosen». I intervjua blir det formidla at tilsette av tekniske grunnar ikkje har tilgang til å melde avvik gjennom «Kvalitetslosen». Avvik blir ikkje meldt på andre måtar.

I innsendt dokumentasjon og ved intervju kjem det fram at det ikkje er etablert rutinar eller felles forståing for kva som er eit avvik på området. Kommuneleiinga etterspør ikkje avvik på dei to tilsynsområda som Fylkesmannen har sett på.

Det kjem fram i intervjua at kommunen ikkje har etablert eit system som sikrar jamleg gjennomgang, evaluering og korrigering av internkontroll, rutinar, prosedyrar m.m.

I innsendt dokumentasjon og ved intervju kjem det fram at kommunen ikkje har rutinar som sikrar at vurderingar, framdrift og sakshandsaming skjer i samsvar med regelverket.

6. Regelverk

• FN sin barnekonvensjon (barnekonvensjonen)
• Lov om barneverntenester (barnevernslova)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslova)
• Forskrift om internkontroll for oppgåvene til kommunen etter barnevernlova internkontrollforskrifta)

7. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå kommunen knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei send over då revisjonen blei førebudd:

• Organisasjonskart
• Oversikt over tilsette
• Stillingsomtale for fagleiar barnevern
• Stillingsomtale for barnevernkonsulent
• Dokumentet «Internkontroll for barneverntenesta i Selje kommune» som i tillegg til framsida inneheldt:
• o «Bakgrunn for internkontroll»
• Organisering av internkontroll i barneverntenesta»
• Risiko og sårbahetsanalyse»
• Tiltak for å forebygge, avdekke og rette opp brot på lover og foreskrifter»
• Overvåking av internkontrollen»
• Medverknad»
• Erfaring frå barn og foreldre»
• Prosedyren «Bekymringsmelding til barnevernet»
• Prosedyren «Rutine for tilbakemelding til melder»
• Prosedyren «Undersøking i barneverntenesta»
• Prosedyren «Avslutning etter undersøking og avslutning av sak»
• Prosedyren «Oppfølging av hjelpetiltak i heimen»
• Prosedyren «Tiltaksplan»
• Kladd av årsmelding 2011
• Årsmelding 2010
• Presentasjon av eininga «Familie og velferd»

Dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Åtte undersøkingssaker som blei henlagt utan tiltak
• Ni undersøkingssaker som førte til hjelpetiltak i heimen
• 17 saker der det er sett i verk ulike hjelpetiltak i heimen
• Referat frå internmøte i Familie og Velferd
• Referat frå internmøte barnevern

Korrespondanse mellom kommunen og Fylkesmannen:

• Revisjonsvarsel sendt ut 30.01.2012
• Dokumentasjon frå kommunen motteke 05.03.2012
• Program og oversikt over hjelpetiltak som skal gjennomgåast under tilsynet sendt ut elektronisk 12.03.2012
• Diverse telefonsamtalar
• Førebels rapport sendt ut 04.05.2012
• Tilbakemeldingar frå kommunen på førebels rapport motteke 29.05.2012
• Endeleg rapport sendt ut 11.06.2012

8. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ein oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Deltakere ved tilsynet

Namn	Funksjon / stilling	Opningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Beate Madsen	barnevernskonsulent	x	x	x
Jorunn Breiteig	barnevernsleiar	x	x	x
Kristin Otneim Aarsnes	tenesteleiar familie og velferd	x	x	x
Åse Elin Hole	kommunalsjef helse og omsorg	x	x	x*
Reidar Sandviknes	Rådmann	x	x	x*

*Rådmann og kommunalsjef deltok på sluttmøtet via telefon.

Frå Fylkesmannen deltok:
rådgjevar Siv Bianca Kjosås rådgjevar Hanne S. Veum
rådgjevar Line P. Døsen (revisjonsleiar)
seksjonsleiar Hanne Sæbø (observatør)