Rapport frå tilsyn med kommunens arbeid med oppfølging av barn i fosterheim ved Årdal kommune 2013

Samandrag

Rapporten gjer greie for avvika som blei avdekte innanfor dei reviderte områda. Systemrevisjonen gjaldt følgjande område: Kommunal barnevernsteneste sitt arbeid med barn som bur i kommunale fosterheimar.

Tilsynet såg på følgjande undertema:

• Oppfølging og kontroll av situasjonen til barnet i fosterheimen
• Barnets medverknad
• Råd og rettleiing til fosterforeldre
• Oppfølging av biologiske foreldre

Fylkesmannen avdekte eitt avvik under systemrevisjonen i Årdal kommune.

Avvik:

• Årdal kommune sikrar ikkje dokumentasjon av nødvendige og relevante opplysningar og vurderingar i arbeidet med oppfølging av barn i fosterheim.

Line Pedersen Døsen
revisjonsleiar

Hanne Sæbø
revisor

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon ved barnevernstenesta i Årdal kommune i perioden 03.05.2013- 27.11.2013. Revisjonen er ein del av den planlagde tilsynsverksemda hjå Fylkesmannen dette året, og er ein del av eit landsomfattande tilsyn gjennomført etter oppdrag frå Statens Helsetilsyn.

Fylkesmannen har heimel til å føre tilsyn med barnevernstenesta etter lov om barnevernstenester § 2-3 fjerde ledd bokstav a.

Føremålet med systemrevisjonen er å vurdere om kommunen tek hand om krava i lovgjevinga gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfatta å undersøke:

• kva tiltak verksemda har for å avdekke, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor dei tema tilsynet omfattar
• om tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
• om tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgt

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten gjer greie for avvik som er avdekte under revisjonen og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet kommunen har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

• Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i medhald av lov eller forskrift, ikkje er oppfylte.
• Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav gitt i eller i medhald av lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finn grunn til å peike på potensiale for betring.

2. Omtale av verksemda - spesielle forhold

Årdal kommune er ein middels stor kommune i Sogn og Fjordane med om lag 5500 innbyggjarar. Barnevernstenesta er organisert under kommunalsjef for barn og familie. Til denne ligg også grunnskulane, barnehagane, vaksenopplæringa, PPT og kultur. Barnevernstenesta har 3 stillingar, der ei av stillingane er barnevernsleiar.

Barnevernsleiar er også sakshandsamar. Alle dei tilsette har sosialfagleg utdanningsbakgrunn.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei sendt ut 03.05.2013.

Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, motteke her 19.06.2013 er gitt i kapittel 7. dokumentunderlag.

Opningsmøte blei halde 27.08.2013.

Intervju:4 personar blei intervjua.

Sluttmøte blei halde 29.08.2013.

Førebels rapport blei sendt ut: 01.10.2013.

Endeleg rapport blei sendt ut: 27.11.2013.

4. Kva tilsynet omfatta

Føremålet med tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom sine styringstiltak sikrar at deira oppfølging og kontroll av barnet sin situasjon i kommunale fosterheimar vert utført i tråd med gjeldande myndigheitskrav.

Barnevernstenesta skal sørgje for at kvart enkelt barn som bur heile eller delar av oppveksten i fosterheim får tilfredsstillande omsorg, og at dei føresetnadane som blei lagt til grunn for plasseringa blir følgt opp.

Barnevernstenesta skal gje fosterforeldra nødvendig råd, opplæring og rettleiing, og besøke fosterheimen så ofte som nødvendig for å kunne vera trygge på at barnet er godt nok ivareteke. Barn i fosterheim er ofte sårbare og mange barn treng ekstra vern og støtte. Både oppfølging og tilgjenge frå barnevernstenesta er nødvendig for å sikre at forholda blir lagt til rette for at barnet skal få god omsorg.

Barns rett til medverknad er nedfelt både i FNs barnekonvensjon og nasjonal lovgjeving. I medverknad inngår barns rett til informasjon, til å bli høyrt og til å uttale seg. Det skal leggast vekt på kva barnet meiner ut frå barnets alder og utvikling.

Barnevernstenesta skal snakke med alle barn som er fylt 7 år.

Tilsynet omfattar følgjande tema:
Kommunal barnevernsteneste sitt arbeid med barn som bur i kommunale fosterheimar.

• Oppfølging og kontroll av situasjonen til barnet i fosterheimen
• Barnets medverknad
• Råd og rettleiing til fosterforeldre
• Oppfølging av biologiske foreldre

Definisjonar og avgrensingar:
Tilsynet undersøkte ulike forhold ved barnets situasjon i tidsrommet frå barnet er flytta inn og så lenge det bur i fosterheimen. Arbeid med flytting, tilbakeføring eller ettervern er ikkje ein del av tilsynet.

Fosterheim: er private heimar som tek imot barn til oppfostring, på grunnlag av barnevernstenesta si avgjerd om hjelpetiltak etter barnevernslova, i samband med omsorgsovertaking eller når foreldra sjølv plasserer utanfor heimen, jf. § 4-22. Heimane vert kalla kommunale fosterheimar når fosterforeldra har avtale med og tek imot godtgjersle frå kommunen.

5. Funn

Avvik:

• Årdal kommune sikrar ikkje dokumentasjon av nødvendige og relevante opplysningar og vurderingar i arbeidet med oppfølging av barn i fosterheim.

Avvik frå følgjande lovkrav:

Bvl. § 6-1 jf. fvl. § 11 d og dokumentasjonskravet som følgjer av det ulovfesta kravet om forsvarleg verksemd og god forvaltningsskikk. Internkontrollforskriftens § 4, andre ledd, bokstav d, e, g og h.

Det går fram i gjennomgang av mapper, referat frå kvalitetsutviklingsmøte datert 19.8.13 og intervju at kommunen ikkje har oppfylt minimumskrava for fosterheimsbesøk.

• Av leiarintervju og mappegjennomgang går det fram at kommunen i liten grad dokumenterer innhaldet i fosterheimsbesøka. Det er i tillegg ikkje innarbeidd rutinar for gjennomføring av og oppfølging etter slike besøk.
• Det går fram av intervju og mappegjennomgang at kommunen ikkje systematisk vurderer og dokumenterer behovet for individuell plan for barn med samansette behov.
• I rutinen «Sakshandsaming - journalføring og dokumentasjon» går det fram at faglege vurderingar og avgjersler som vert tekne undervegs, skal grunngjevast og dokumenterast skriftleg i journal. Intervju og mappegjennomgangen viser likevel at det er vanskeleg og spora kva vurderingar som ligg til grunn i fleire av sakene.
• I referat frå kvalitetsutviklingsmøte datert 19.08.13, intervju med leiar og mappegjennomgangen går det fram at kommunen ikkje systematisk dokumenterer relevante opplysningar og vurderingar i samband med oppfølging av barn i fosterheim.
• Av mappegjennomgangen går det fram at tenesta i varierande grad dokumenterer samtalar med barna.
• Mappegjennomgangen syner at journalnotat inneheld fakta, men få barnevernsfaglege vurderingar av opplysningane/informasjonen.
• Intervjua viser at alle tilsette er kjent med skjema som skal brukast til avviksrapportering, men det er likevel ikkje tilstrekkeleg implementert i tenesta.
• Ved intervju med leiinga kjem det fram at avvik ikkje vert rapportert vidare til kommuneleiinga, og at denne heller ikkje etterspør avvik frå barnevernstenesta.
• Dokumentgjennomgangen syner at det nyleg er utarbeida ei rekke rutinar i dokumentet «Systemhandbok» som har relevans for oppfølging av barn i fosterheim. Dei skriftlege rutinane er ikkje tilstrekkeleg implementert, kommunen har difor ikkje tilstrekkeleg grunnlag for å kunne evaluera om internkontrollsystemet fungerer etter intensjonen.
• Det kjem fram i intervjua at kommunen ikkje har gjennomført brukarundersøking på området dei siste åra. Mappegjennomgang og intervju viser jamleg kontakt i sakene. Tilbakemeldingar og klager frå barna, fosterheimane, foreldra og samarbeidspartar vert likevel ikkje nytta systematisk i forbetringsarbeidet.
• Intervjua avdekka at kommuneleiinga ikkje etterspør kopi av t.d. halvårsrapporteringar til Fylkesmannen eller anna relevant informasjon for å halde oversikt over barnevernsverksemda i kommunen.
• Det går fram av intervju med kommuneleiinga at det ikkje er etablert faste møte mellom tenesta og leiinga, som sikrar informasjonsflyt om kvaliteten i tenesta. Kommuneleiinga har heller ikkje kjennskap til om kvaliteten på tenesta er i samsvar med regelverket.

Kommentar: Kravet til god forvaltningsskikk tilseier at det skal vera mogleg og sjå i saksdokumenta kva faglege vurderingar som ligg til grunn. For å sikre at tenestene som vert gitt er forsvarlege, må barnevernstenesta fortløpande dokumentera kva barnevernsfaglege vurderingar som ligg til grunn for større og mindre avgjerder som vert teke. Dokumentasjon av barnevernsfaglege vurderingar undervegs, vil gjera det enklare å sjå korleis saka utviklar seg over tid.

6. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Årdal kommune si systemhandbok for barnevernstenesta vart revidert i juni 2013, og inneheld ei rekke rutinar og prosedyrar for oppfølging av barn i fosterheim. Mange av dei skriftlege rutinane og prosedyrane vart oppretta i april 2013, og er på tilsynstidspunktet ikkje implementerte og tekne i bruk i heile tenesta.

Gjennom systematiske risikovurderingar av området, tilbakemeldingar frå barn, fosterforeldre, foreldre og samarbeidspartar, samt meldingar om avvik, kan kommunen kontrollere om tenesta driv i samsvar med regelverket. Kommunen er avhengig av eit avvikssystem som fungerer og er aktivt i bruk for å få oversikt over område der det sviktar/er fare for svikt, og at kommunen systematisk nyttar seg av kunnskap og tilbakemeldingar frå eigne tilsette og brukarar av tenesta til kvalitetsbetring i tenesta. Avvikssystemet til kommunen er nyleg teke i bruk, og rutinane for å melde avvik oppover i systemet er ikkje tilstrekkeleg implementert.

Kommuneleiinga etterspør ikkje om det ligg føre avvik i tenesteytinga, og om tenesta utfører oppgåvene i samsvar med regelverket. Dette kan ha medverka til at svikt i dokumentasjonen av vurderingar knytt til arbeidet med oppfølging av barn i fosterheim ikkje er avdekt, og at kommunen ikkje har sett i verk tiltak for å rette opp feil og førebygge at tilsvarande feil skjer igjen. Kommuneleiinga etterspør heller ikkje halvårsrapportar eller andre relevante dokument som gir grunnlag for å vurdere kvaliteten på oppfølgingsarbeidet.

Fylkesmannen vil peike på at kommunen si systemhandbok kan bli eit godt verktøy for oppfølging av barn i fosterheim dersom handboka vert tilstrekkeleg implementert, revidert og evaluert, og rutinane vert følgd.

7. Regelverk

• FN sin barnekonvensjon (barnekonvensjonen)
• Lov om barnevernstenester (barnevernslova)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslova)
• Forskrift om internkontroll for oppgåvene til kommunen etter barnevernslova (internkontrollforskrifta)

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei send over då revisjonen blei førebudd:

• Organisasjonskart
• Årsrapport 2012
• Deler av systemhandbok for barnevernstenesta i Årdal kommune.
  - Del 1 inneheldt ein innleiing som tok føre seg innhaldet i internkontrollen, og innhald punkt for punkt i internkontrollforskriftens § 4 a-h.
  - Del 2 inneheldt sjølve systemhandboka, og viser til dei ulike rutinane innanfor kvart punkt i same forskrift § 4 a-h.
       - Kronologisk oversikt over lokale rutinar og aktuelle skjema.
       - Retningslinjer for barnesamtalar
       - Oppfølging av vedtak etter plassering
       - Systemskjema for registrering av oppfylt myndigheitskrav i høve plasserte barn
       - Systemskjema for registrering av oppfylt myndigheitskrav i høve plasserte    tiltaksplanar
       - Avviksskjema
       - Sjekkliste for barn plassert utanfor heimen
       - Kontrollskjema- overordna omtale av registrerte avvik og merknader
       - Registrering av fristbrot melding/undersøking
       - Rutineskjema for omtale av risiko for brot på myndigheitskrav (ROS-analyse)
       - Årshjul for kvalitetsutvikling- systemarbeid og internkontroll
       - Rutine for tilsyn med fosterbarn i vår kommune der Årdal ikkje er omsorgskommune
       - Systemskjema for registrering av oppfylt myndigheitskrav i høve tilsyn med fosterbarn i vår kommune der Årdal ikkje er omsorgskommune
       - Rutine for utarbeiding, evaluering og oppfølging av omsorgsplanar
       - «Barnet sitt beste»- innhaldet i omgrepet
       - Litteraturliste
       - Skjema: Rapportering barnevernstenesta- rutine 100
       - Overordna utsjekkdokument for at barnevernstenesta i Årdal kommune føl opp si internkontrollplikt
       - Skjema: For fosterhjem: Loggføring i forbindelse med samvær
       - Rettleiar for fosterforeldreSkjema: Rapport frå tilsynsførar
       - Skjema: Gjennomgang av fosterheimsavtale

Dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Totalt 8 saksmapper der barnet var plassert med heimel i. § 4-12. Kommunen hadde ikkje barn plassert med heimel i § 4-4 5. ledd.
• «Overordna omtale av registrerte avvik og merknader» frå 19.08.2013
• «Samla oversikt over avvik, generell merksemd og ROS-områder- Til handsaming i kvalitetsutviklingsmøte» frå 19.08.2013
• «Rutineskjema for omtale av risiko for brot på myndigheitskrav (ROS- analyse)» frå 19.08.2013

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Varsel om systemrevisjon 03.05.2013
• Telefonsamtale med barnevernsleiar om å få utsett frist for innsending av dokumentsjon
• E-post som gjeld etterspørjing av dokumentsjon 14.06.2013
• Innsendt dokumentasjon 17.06.13
• E-post der ein ber om oversikt over saker 07.08.2013
• Program for tilsynet 08.08.13
• E-post med oversikt over saker 22.08.2013
• Førebels rapport 01.10.2013
• Attendemelding på førebels rapport 08.11.2013
• Endeleg rapport 27.11.2013

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Frå Fylkesmannen deltok:
Monica Åsen Gjerald (observatør)
Hanne Veum
Hanne Sæbø
Line Pedersen Døsen

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet