Helsetilsynet

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  1. Forsvarlig tildeling av avlastningstjenester
  2. Forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester
  3. Sikring av at avlastere og støttekontakter har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle området

Ansvaret for behandling av søknader om avlastning og støttekontakttjenester er lagt til forvaltningskontorene innen Helse – og velferd for de over 18 år og til forvaltningskontoret for Barne- og familietjenester for de under 18 år.

Enhet for avlastning barn- og unge er utførerenheten for avlastning for de under 18 år, for hele Trondheim, enheten har ansvar for alle avlastningsboliger samt for privat avlastning.

Enhet for avlastning for voksne, har ansvar for avlastning for unge voksne som bor i foreldrehjemmet. Privat avlastning for voksne administreres fra forvaltningskontoret for Helse- og velferd. Ansvar for gjennomføring av avlastning i institusjon for eldre er lagt til sykehjemmene.

Ansvaret for utføring av tilrettelagte fritidstjenester, inkludert støttekontakttjenester både for barn og for voksne er lagt til Kulturenheten. Vedtak fattes av forvaltningskontoret.

Private avlastningstjenester for de over 18 år er et særlig sårbart område da familiene selv må finne avlaster, samt følge opp vedkommende. Kommunen har ingen godkjenningsordning for disse, og de følges ikke opp på annen måte enn at de sender inn sine timelister. Dette innebærer at avlastere kan ha hatt oppdrag for kommunen i flere år uten at det er sikret at disse har nødvendig kunnskap og kompetanse for oppdraget. Under tilsynet ble det informert om at det er planer om å legge private avlastningstjenester inn under Enhet for avlastningstjenester for unge voksne, noe som vil medføre endring i praksis.

Kommunen har et sterkt fokus på at aktiviteter innenfor tilrettelagt fritid skal tilbys før eventuelt støttekontakt vurderes. Utvikling av sosiale aktiviteter i grupper og ordinære lag og organisasjoner skal bidra til å redusere bruken av støttekontakter. Brukermedvirkning vektlegges sterkt, og kartleggingen har fokus på å tilby deltakelse i aktiviteter. For de mest sårbare brukerne, de som har vanskelig for å formidle sine egne behov, kan dette bety at de får et annet tilbud enn det de har behov for. Sosialtjenestelovens intensjoner med støttekontaktordningen, er å gi hjelp til å mestre sosiale situasjoner ut fra den enkeltes individuelle behov, ikke bare å nyttegjøre seg fritidsaktiviteter. Det fremkommer ikke at kommunen har systemer som sikrer at lovens intensjoner blir ivaretatt ved kartleggingen av den enkeltes behov.

Det kan settes inn støttekontakt i inntil 3 måneder for tilpasning til aktiviteter, uten at vedtak fattes. Rettsikkerheten som et vedtak gir, med klageadgang, er dermed ikke tilstede i disse tilfellene.

Dersom vedtak om støttekontakt ikke settes i verk innen 2 måneder, skal det ifølge rutinebeskrivelsen, meldes avvik til forvaltningsenheten. Det samme gjelder der det har vært opphold i støttekontaktforholdet i mer enn 4 måneder uten at det er funnet ny støttekontakt. Det er uklart for tilsynet om avviksmeldingene blir fulgt opp.

Fra kommunens egne rutinebeskrivelser fremgår det at det ikke skal fattes vedtak på tilrettelagt fritid, bare på støttekontakt, men dette framgikk ikke av vedtakene som tilsynet gikk igjennom. Formuleringene i vedtakene var ikke entydige og det framkom ikke alltid om søkeren hadde fått en pliktmessig ytelse, for eksempel støttekontakt, eller en fritidsaktivitet.

De ovennevnte forhold gjelder i hovedsak for brukere over 18 år.

Kommunen mangler et system for å fange opp støttekontakters eventuelle behov for opplæring og veiledning, for brukere over 18 år. Det framkom og uklart hvor ansvaret for oppfølging er plassert. Rapportskjema fra støttekontakt skal sendes inn 4 ganger pr år, men tilsynet viser at der dette ikke sendes inn, blir det ikke systematisk tatt kontakt fra kommunens side.

Forvaltningskontoret fatter vedtak om avlastning for eldre i sykehjem og gir det aktuelle sykehjemmet melding. Informasjonen som følger pasienten legges inn på Gerica. Tilsynet hadde lite informasjon om avlastning i sykehjem og kan derfor ikke gjøre noen klare konklusjoner om praksisen.

Fylkesmannen avdekket 3 avvik:

  • Kommunen sikrer ikke at private avlastere til brukere over 18 år har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle området.
  • Kommunen sikrer ikke en forsvarlig tildeling av støttekontakter til aktuelle brukere ut fra deres individuelle behov.
  • Støttekontakt til brukere over 18 år sikres ikke oppfølging og veiledning ved behov.

Dato: 20.06.2007

Lisbeth Sævold
revisjonsleder

June Iversen Merete Bondø
revisor revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Trondheim kommune, Lerkendal bydel i perioden 02.02.2007 – 22.05. 2007. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Trondheim kommune har ca. 161 700 innbyggere. Byen er delt i 4 distrikt med hver sitt offentlige servicekontor som omfatter tjenester innen Helse- og velferd og barne- og familietjenester. Tjenester fra Aetat og Trygdeetaten er og lokalisert ved servicekontorene.

Tilsynet ble gjennomført i Lerkendal bydel. Kommunen har organisert sine tjenester etter en ”to nivå modell” der rådmannen og enhetene utgjør de to nivåene. Tilsynet omfattet tjenester innenfor området til 3 av kommunens kommunaldirektører.

Ansvaret for behandling av søknader om avlastning og støttekontakttjenester er lagt til forvaltningskontorene innen Helse – og velferd for de over 18 år og til forvaltningskontoret for Barne- og familietjenester for de under 18 år.

Enhet for avlastning barn- og unge er utførerenheten for avlastning for de under 18 år, for hele Trondheim, enheten har ansvar for alle avlastningsboliger samt for privat avlastning.

Enhet for avlastning for voksne, har ansvar for avlastning for unge voksne som bor i foreldrehjemmet. Privat avlastning for voksne administreres fra forvaltningskontoret for Helse- og velferd. Ansvar for gjennomføring av avlastning i institusjon for eldre er lagt til sykehjemmene. Bydelen har 2 sykehjem Tempe og Nidarvoll sykehjem.

Ansvaret for utføring av tilrettelagte fritidstjenester, inkludert støttekontakttjenester både for barn og for voksne, er lagt til Kulturenheten. I denne enheten er det en egen gruppe som har ansvaret for tjenesten: Tilrettelagt fritid. Det er et sterkt fokus å begrense bruken av støttekontakter, og begrepet ”støttekontakt” blir helst ikke brukt. Som ett ledd i ett prøveprosjekt, skal nå alle søknader om støttekontakt og fritidsaktiviteter komme direkte til Tilrettelagt fritid hvor det foretas en fritidskartlegging, som i utgangspunktet skal gjøres sammen med søker. Det blir utarbeidet en fritidsplan eller en anbefaling om støttekontakt. Tilrådningen fra Tilrettelagt fritid går så til forvaltnigsenheten, som fatter vedtak på støttekontakt eller avslår. Søknaden vurderes da ut fra utredningen fra Tilrettelagt fritid, pluss forvaltningsavdelingens egen kunnskap om saken. Når støttekontakt er funnet, skrives det en oppdragsavtale med vedkommende. Andre aktiviteter enn støttekontakt, skal vurderes først, og støttekontakt kan gis i en overgangsfase for å trenes til å delta i en gruppeaktivitet.

I samråd med brukere som søker støttekontakt, men som isteden tar imot andre typer fritidsaktiviteter, henlegges den opprinnelige søknaden.

Tilrettelagt fritid har en kontaktperson opp mot hvert av forvaltningskontorene, en for de under 18 år og en for de over 18 år. Barne- og familietjenesten er i større grad enn Helse- og velferdstjenesten, involvert i utredningen av barnet/ungdommens behov, samt i oppfølgingen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 02.02.2007.

Formøte ble avholdt 30.03.2007.

Åpningsmøte ble avholdt 15.05.2007.

Intervjuer
19 personer ble intervjuet inkludert 2 støttekontakter, 1 fritidsassistent og 4 private avlastere.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 22.05.2007.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet undersøkte om kommunen oppfyller kravene som settes i sosialtjenesteloven og forvaltningsloven om å gi informasjon om tjenestene, forsvarlig utredning av tjenestemottakers behov, samt tildeling av avlastnings og støttekontakttjenester. Tilsynet undersøkte også om avlastere og støttekontakter får informasjon, oppfølging og eventuelt veiledning og opplæring underveis.

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke at private avlastere til brukere over 18 år har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle området.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Sosialtjenesteloven § 4-3 jfr. § 4-2 bokstav b
  • Sosialtjenesteloven § 2-3
  • Internkontrollforskriften § 4 annet ledd bokstav c

Dette bygger på følgende:

  • Rutinebeskrivelse av 20.04.2007 ”Privat avlastning – avlønning av private avlastere” beskriver at omsorgsyter selv må skaffe privat avlaster.
  • Kommunen har ingen rutiner eller praksis for vurdering og godkjenning av avlastere og deres kunnskaper og ferdigheter før oppdrag tildeles.
  • I intervju med ansatte blir det bekreftet at der omsorgsyterne ønsker privat avlastning, må de selv finne avlaster, og kommunen lar vurdering av egnethet og oppfølging av avlaster være opp til omsorgsyter.
  • I intervju med avlastere kommer det frem at de ikke har kontakt med kommunen ut over at de sender inn timelister og får tilsendt kopi av vedtak om avlastning.
  • Tilsynet har intervjuet personer som har vært avlastere i 8-10 år, uten å ha hatt annen oppfølging enn ovennevnte.
  • Kommunen har opplyst at det er planlagt endringer ved at den private avlastningen skal legges inn under enhet for avlastning for voksne, og at dette vil føre til en endring av praksis.

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke en forsvarlig tildeling av støttekontakter til aktuelle brukere ut fra deres individuelle behov.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Sosialtjenesteloven § 4-3 jfr. § 4-2 bokstav c,
  • Sosialtjenesteloven § 8-1 jfr. Forvaltningsloven § 17 om relevant utredning
  • Alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper
  • internkontrollforskriften § 4

Dette bygger på følgende:

  • Punktene beskrevet under dette avviket gjelder i særlig grad for brukere over 18 år.
  • Rutinebeskrivelse for Tilrettelagt fritid sier at formålet med ordningen er å ”sikre at alle som ikke kan nyttiggjøre seg ordinære kultur- og fritidsaktiviteter får mulighet til aktivitet ut fra egne ønsker og behov.” Dette faller ikke sammen med intensjonen for støttekontaktordningen, der utgangspunktet ikke bare er å nyttiggjøre seg kultur- og fritidsaktiviteter, men også å få hjelp til å mestre sosiale situasjoner.
  • Samme rutinebeskrivelse pkt. 2 definerer som et formål ”Større fokus på utvikling av sosiale aktiviteter i grupper og ordinære lag/organisasjoner, og å redusere bruk av støttekontakt”.
  • Det fremkommer ikke at kommunen har systemer som sikrer at sosialtjenestelovens intensjoner blir ivaretatt i kartleggingen av den enkeltes behov. Kartleggingen har fokus på å tilby deltakelse i aktiviteter. Dette fanger ikke nødvendigvis opp den enkeltes individuelle behov for støttekontakt, som beskrevet over, og sikrer ikke ivaretakelse av de brukerne som er mest sårbare, og som kan ha vanskeligheter med å formidle sine behov. Tilsynet har sett at brukermedvirkning vektlegges, men for de sårbare brukerne kan dette betyr at de får et annet tilbud enn det behovet tilsier.
  • Det ovenstående forhindrer ikke at aktiviteten innenfor tilrettelagt fritid kan være et godt virkemiddel innenfor støttekontaktordningen.
  • I følge rutinebeskrivelse nr. 37, ”Mottak og behandling av nye søknader og henvendelser om Tilrettelagt fritid” kan det tilsettes støttekontakt inntil 3 måneder for tilpasning til aktivitet, uten at det blir fattet vedtak. Disse brukerne har ikke den rettssikkerheten som et vedtak gir, og har ikke klagemuligheter.
  • I rutinebeskrivelse for Tilrettelagt fritid står det beskrevet at alle nye vedtak skal igangsettes innen to måneder, hvis ikke skal det meldes som avvik til forvaltningsenheten. Dersom det er opphold i vedtaksperioden ut over 4 måneder, skal også dette meldes som avvik. Under dokumentgjennomgangen observerte tilsynet fritidsplaner hvor det var vurdert et behov for støttekontakt, men hvor det ikke var funnet en aktuell kandidat mer enn 4 måneder etter vedtaksdato. Fra intervjuer fremstår det som uklart om avviksmeldingene blir fulgt opp.
  • Formuleringen i vedtakene som tilsynet har sett, er ikke entydige. Formuleringene gir ikke klarhet i om man er gitt en pliktmessig ytelse, som f.eks. støttekontakt, eller en fritidsaktivitet som ikke krever vedtak. Ut fra vedtakene framgår det derfor ikke alltid om brukeren har fått tildelt en pliktmessig ytelse eller ikke, med mulighet til å klage. Rutinebeskrivelse for tilrettelagt fritid av 10.05.2007 sier at det ikke skal fattes vedtak på tilrettelagt fritid, kun på støttekontakt. Dette framgikk ikke i de vedtakene som tilsynet gikk igjennom.

Avvik 3:

Støttekontakt til brukere over 18 år sikres ikke oppfølging og veiledning ved behov.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Sosialtjenesteloven § 2-3 jfr. § 4-3 jfr. § 4-2 bokstav c
  • Internkontrollforskriften § 4, 2. ledd bokstav c

Dette bygger på følgende:

  • Kommunen har ikke et system som fanger opp og videreformidler behov for opplæring og veiledning. Det foreligger ingen rutinebeskrivelse for opplæring og veiledning ved behov.
  • I følge malen ”rapportskjema for støttekontakter” skal rapport sendes inn fire ganger pr. år, men gjennomgåtte mapper viser at det ikke systematisk blir etterspurt rapportskjema fra støttekontaktene der disse uteblir.
  • I følge mal for ”Oppdragsavtale” skal denne inneholde opplysning om faglig veileder og kontaktperson. I intervjuer blir det gitt ulik informasjon om hvor ansvaret for å fange opp behovet for veiledning til støttekontakter ligger.

6. Regelverk

  • Lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv (sosialtjenesteloven)
  • Forskrift av 20. desember 2002 nr. 1731 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten (internkontrollforskriften).
  • Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart for Trondheim kommune samt kart over aktuelle tjenester
  • Delegasjonsreglement for Trondheim kommune samt intern delegering av leders myndighet ved Helse- og velferdstjenetsen Lerkendal forvaltning
  • Søknadsskjema avlastning
  • Oppdragsavtale for avlastere og støttekontakter
  • Satser for privat avlastning
  • Rutine for privat avlastning, forslag
  • Rutine for utarbeidelse av fritidsplan fra ”Tilrettelagt fritid”
  • Informasjon om støttekontakt og kultur- og fritidsaktiviteter
  • Diverse informasjon fra Avlastningstjenesten for barn og unge
  • Lederavtale for enhetsleder 2007
  • Funksjonsbeskrivelse for fagkoordinator i avlastningstjenesten for voksne
  • Rapport om avlastning i bolig og privat avlastning fra 2005.
  • Skjema for registrering av muntlige henvendelser for Barne- og familieenheten
  • 6 vedtak på avlastning hvorav 1 i sykehjem og 1 i privat avlastning og 2 på støttekontakt
  • 4 individuelle planer

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

Totalt 26 klientmapper

Barn:

  • 1 mappe med vedtak på avlastning og støttekontakt
  • 2 mapper med vedtak på avlastning og tilrettelagt fritid
  • 1 mappe med vedtak på avlastning, støttekontakt og tilrettelagt fritid
  • 1 mappe med vedtak på tilrettelagt fritid og støttekontakt
  • 2 mapper med vedtak på tilrettelagt fritid
  • 1 mappe med vedtak på avlastning

Voksne:

  • 7 mapper med vedtak på støttekontakt
  • 9 mapper med vedtak på både støttekontakt og avlastning
  • 2 mapper med vedtak på avlastning

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn datert 02.02.2007.
  • E-post fra Trondheim kommune av 09.03.2007, med navn på kontaktperson.
  • Notat fra Trondheim kommune med informasjon og diverse dokumentasjon, datert 20.03.2007.
  • E-post fra Trondheim kommune av 03.05.2007 med ytterligere opplysninger vedrørende tilsynet.

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Siv Anita Skånøy

Saksbehandler H/V Lerkendal forvaltning

x

x

x

Synnøve Aasen

Fagansvarlig BF-tjenesten

x

x

x

Ellen Sterten

Tilrettelagt fritid koordinator - voksne

x

x

x

Dagny Dørum Persen

Tilrettelagt fritid Koordinator- barn

x

x

x

Terje Johnsen

Tilrettelagt fritid prosjektleder

x

x

x

Sigrid Bjørge

Avlastning eldre fagkoordinator

x

Line Svendsgaard

Leder avlastningstjenesten for unge voksne

x

x

X

Merete Mihle Hansen

Enhetsleder H/V Lerkendal forvaltning

x

x

x

Dagny Nerbø

Enhetsleder barne og familie tjenesten

x

x

x

Toralf Høyer Hansen

Leder avlastningstjenesten for barn

x

x

x

Harald Solbu

Rådmannens fagstab - rådgiver

x

x

x

Mette Harriet Berntsen

Rådmannens fagstab - rådgiver

x

x

x

Kirsten Stray-Pedersen

Avlastningstjenesten for barn

x

Liv Meisingset

Tilrettelagt fritid prosjektleder

Helge Garåsen

Kommuneoverlege

x

Knut Haagensen

Fritidsassistent

x

Petter Stuberg

Støttekontakt

x

Åse Brimsø

Støttekontakt

x

Eva Kristine Helgemo

Privat avlaster barn

x

Lene Rønning

Privat avlaster barn

x

Laila Meland

Privat avlaster voksne

x

Jarl Tysnes

Privat avlaster voksne

x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Merete Bondø
Rådgiver June Iversen
Rådgiver Lisbeth Sævold, revisjonsleder