Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag


Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Regelverk:

Lov om sosiale tjenester og lov om kommunehelsetjeneste

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Dokumentunderlag
4. Gjennomføring
5. Reviderte områder og funn
6. Virksomhetens styringssystem
7. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Sikrer kommunen at den har en tilgjengelig sosial- og helsetjeneste som på en forsvarlig måte fanger opp og om nødvendig henviser til riktig instans
  • Sikrer kommunen forsvarlig utredning og samordnet planlegging av tjenestebehovet i samarbeide med tjenestemottaker
  • Fatter kommunen beslutning og vedtak som tilrettelegger for tjenester og tiltak
  • Sikrer kommunen at tiltak og tjenester blir iverksatt innen forsvarlig tid
  • Sikrer kommunen at tjenester og tiltak som iverksettes er i tråd med planer, vedtak og beslutninger
  • Sikrer kommunen krisehåndtering på en forsvarlig måte
  • Sikrer kommunen kontinuitet og stabilitet i tjenestene
  • Sikrer kommunen at nye/forandrede tjenestebehov fanger opp og at nødvendige forandringer iverksettes på en samordnet måte.

Problemstillingene som er undersøkt er delt opp i tre faser. Disse er omtalt som:

  • Oppstartfasen – håndtering av nye henvendelser, planlegging, utredning og beslutning
  • Iverksettingsfasen – fra planer, beslutninger og vedtak til konkrete tjenester og tiltak
  • Oppfølgingsfasen – oppfølging av tjenestemottakere og revurdering og justering av tjenester

Brukermedvirkning, koordinering, individualisering og forsvarlig tjenesteyting er sentrale perspektiv i alle fasene fra søknad om tjenester til oppfølging av tilbud ved endrede behov.

Målet for tilsynet er å finne om og i tilfelle hvordan kommunen etterlever myndighetskrav i ulike faser av tjenesteutøvelsen overfor voksne med psykiske lidelser med behov for kommunale helse- og sosialtjenester og som bor utenfor institusjon. Unntatt er personer der vederlags­forskriften for institusjonsopphold kommer til anvendelse.

Tilsynet har undersøkt om og hvordan kommunen systematisk styrer sine tjenester og om det faktisk gir de resultater som lovgivningen krever.

Oppstartfasen:

Om hvordan kommunen fanger opp og vurderer nye henvendelser:

Disse fanges i hovedsak opp hos den enkelte deltjeneste. Det er opp til denne å vurdere om det er behov for tverrfaglig kompetanse og å initiere nødvendige kontakter. Systemet blir sårbart da det avhenger av den enkelte førstekontakts bevissthet og kompetanse til å vurdere tverrfaglige behov om de melder saker videre. Dette kan medføre fare for at behovs­utredningen blir for snever eller fragmentert, noe som kan lede til at tiltak og tjenester også blir fragmentert og lite koordinert. Det er mye uformell kontakt mellom deltjenestene.

Kommunen har IP-utvalg med egen koordinator for individuell plan.

Behov for umiddelbare tjenester fanges opp og blir iverksatt med det samme.

Om det foretas en tilstrekkelig planlegging og utredning av tjenestebehovet:

Individuell plan er ikke implementert til alle innenfor det område tilsynet omfatter. Alle som er i kontakt med personer med sammensatte behov for tjenester, kan melde dette til IP-utvalget. Individuell plan er et verktøy for å sikre større grad av brukermedvirkning, forutsigbarhet og koordinering av samlet tjenesteyting. Dette er bare delvis ivaretatt, gjennom at enkelte tjenestemottakere er gitt ansvarsgrupper.

Kommunen har mangelfulle formelle strukturer for å ivareta tverrfaglig utredning og vurdering av tjenestebehov. Uformell samhandling benyttes i relativt stor grad.

Iverksetterfasen:

Omsetting av planer og beslutninger/vedtak i konkrete tilrettelagte tjenester og tiltak:

Det fremkommer at det er samsvar mellom planer/vedtak og de tjenester som faktisk ytes, samt at nødvendige midlertidige tiltak iverksettes. Iverksetting av tjenester synes å skje i samarbeid med tjenestemottaker av den enkelte deltjeneste.

Oppfølgingsfasen:

Om det sikres tilstrekkelig stabilitet og kontinuitet i tjenesten:

Intervju og gjennomgang av dokumentasjon viser at kommunen ivaretar at tildelte tjenester stort sett ytes over tid.

Om nye/endrede tjenestebehov fanges opp og nødvendige endringer foretas på en samordnet måte:

Dersom tjenestemottakere selv melder endrede behov eller tjenesteytere løpende ser slikt behov, blir dette tatt opp.

Tilsynet fant to avvik:

Avvik 1

Kommunen sikrer ikke tverrfaglig utredning av tjenestebehovet og planlegging av tjenestetilbudet til voksne med alvorlige psykiske lidelser i henhold til gjeldende myndighetskrav.

Avvik 2

Kommunen sikrer ikke at tjenestemottaker med behov for støttekontakt får tildelt tjenesten.

Dato: 18.06.2007

Liv Murberg
Revisjonsleder

Mona Parow
Revisor

Anne Cathrine Svenning
Revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Oppdal kommune i perioden 25.01.2007 – 18.06.2007. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag gjennomfører i inneværende år

Tilsyn med helse- og sosialtjenester til voksne med psykisk lidelser er en del av det landsomfattende tilsynet. Helsetilsynet har utarbeidet veileder som sier at det skal oppnevnet et felles tilsynsteam for å gjennomføre tilsynet. Det er utarbeidet en felles rapport og oppfølgingen av eventuelle avvik vil bli koordinert.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere hvorledes virksomheten ivaretar ulike myndighetskrav gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • Hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • Tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • Tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og ved verifikasjoner.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfatter.

  • Avvik defineres som mangel på oppfyllelse av myndighetenes krav.
  • Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynsmyndighetene mener det er et forbedringspotensial.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Oppdal kommune er en fjellkommune med 6.525 innbyggere. Kommunen er organisert etter to-nivå-prinsippet og har 18 driftsenheter. Leder for driftsenhetene har resultatansvar innenfor hvert sitt område. Psykisk helsearbeid er organisert i Helse og familie.

Psykisk helsetjenester har i hovedsak tilbud til mennesker med psykiatrisk sykdom og som er i en vanskelig livssituasjon. Hjemmebaserte tjenester består av hjemmesykepleie, hjemme-hjelp, omsorgslønn, brukerstyrt personlig assistent, heldøgns omsorgsboliger, ambulerende vaktmestertjenester, matombringelse og trygghetsalarm. Sosialtjenesten har ansvar for støttekontakter, avlastningstiltak og øvrige tjenester etter sosialtjenesteloven.

Kommunen har samarbeid med spesialisthelsetjenesten i form av Retningslinjer for samarbeid mellom St. Olavs Hospital HF, Psykisk helsevern Orkdal Distriktspsykiatriske Senter og kommunene Røros, Holtålen, Midtre Gauldal, Rennebu og Oppdal.

Noe av det spesielle ved Oppdal kommune er at de har ca. 2000 tilleggsinnbyggere i form av hyttefolk og gjestearbeidere.

3. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning: fremgår av punkt 4.

Korrespondanse mellom virksomheten og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag:

  • Brev av 13.03.07 med oversendelse av etterspurt dokumentasjon
  • Brev av 12.04.07 med oversendelse av program for tilsynsdagene
  • Brev av 30.04.07 med oversendelse av revidert program for tilsynet
  • Diverse e-poster for praktisk gjennomføring av tilsynet

4. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 25.01.07

Åpningsmøte ble avholdt 03.05.07

Intervjuer
11 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner

Følgende verifikasjoner ble gjennomført:

  • 10 klientmapper
  • Psykisk helsearbeide i Oppdal kommune, Opptrappingsplan for 2006
  • Helhetlig psykiatriplan 1999 – 2002
  • Reglement for rådmannens videredelegering til enhetsledere
  • Tertialrapporter
  • Retningslinjer for samarbeid mellom St. Olavs hospital, psykisk helsevern, Orkdal DPS og kommunene Røros, Holtålen, Midtre Gauldal, Rennebu og Oppdal, 11. juli 2006
  • Plan for samarbeidsmøter Oppdal og Auna legesenter og Psykiatritjenesten Oppdal kommune 2007
  • Prosedyre Hvordan fange opp pasienter med psykiske lidelser, tilmelde og samhandle om felles pasienter i hjemmetjenesten og psykiatritjenesten
  • Prosedyre for praksis, boligmøte og samhandling med psykiatritjenesten om brukerne i Bjørketunet og andre felles brukere som benytter bofellesskapet i noen grad
  • Prosedyre for Internt samarbeid med hjemmetjenesten, legetjenesten, sosialtjenesten, Bjørktunet
  • Retningslinjer for Brukermedvirkning i psykiatritjenesten i Oppdal kommune
  • Prosedyre for Individuell plan
  • Kommuneplan 2003-2014
  • Rådmannens videredelegering av ansvar og myndighet til enhetslederne i Oppdal kommune av 30.05.06
  • Utfyllende dokumentasjon for de foreslåtte nye tiltak i hjemmetjenestene fra 2008 og fra 2009
  • Organisasjonskart Hjemmetjenestene
  • Handlingsprogram 2008-2001, vedtatte delmål
  • Hovedmålsetting for hjemmesykepleien i Oppdal kommune
  • Strategisk plan for psykisk helsearbeid i Oppdal kommune 2008-2011
  • Organisasjonsstruktur oppdal kommune
  • Årsmelding LUveien 9 2006
  • Årsmelding psykisk helsearbeid 2006

Sluttmøte ble avholdt 04.05.07

5. Reviderte områder og funn

Tjenesteyting til personer med psykiske lidelser involverer store deler av den kommunale helse- og sosiallovgivningen. Ved dette tilsynet er det under hvert av temaene nedenfor lagt særlig vekt på å avklare om kommunen følger opp regelverket om:

  • Brukermedvirkning,
  • Koordinering mellom forskjellige tjenester
  • Individuelt tilpassede tjenestetilbud til den enkelte
  • Forsvarlig tjenesteyting.

For å undersøke forskjellige deler av kommunens tjenester til personer med psykiske lidelser er det satt opp aktuelle problemstillinger langs en tidslinje under betegnelsene: oppstart, iverksettelse og oppfølging.

Oppstartfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

  • Fanger opp og vurderer nye henvendelser
  • Foretar en tilstrekkelig og koordinert utredning av tjenestebehovet
  • Fatter beslutninger/vedtak som tilrettelegger for tjenester og tiltak

Iverksettingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

  • Omsetter beslutninger og vedtak i konkrete, tilrettelagte tjenester og tiltak

Oppfølgingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

  • Sikrer tilstrekkelig stabilitet og kontinuitet i tjenesteytingen slik at tjenestemottakeren opplever forutberegnelighet og trygghet i sin hverdag
  • Sikrer at nye eller endrede tjenestebehov fanges opp og at nødvendige endringer foretas på en samordnet måte.

Område 1:

Sikrer kommunen forsvarlig utredning og samordnet planlegging av tjenestetilbudet i samarbeid med tjenestemottaker.

Avvik 1

Kommunen sikrer ikke tverrfaglig utredning av tjenestebehovet og planlegging av tjenestetilbudet til voksne med alvorlige psykiske lidelser i henhold til gjeldende myndighetskrav.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Kommunehelsetjenesteloven §§ 2-1, 6-2
  • Lov om sosiale tjenester §§ 4-2, 4-3 a
  • Forskrift om re-/habilitering §§ 10, 8, 13
  • Forskrift om individuell plan
  • Forskrift om internkontroll § 4

Avviket er basert på følgende observasjoner:

  • Kommunens tjenester er tilgjengelige. Det foreligger en tydelig organisering av helse- og sosialtjenesten. Organiseringen er kjent i kommunen
  • Ansvaret er lagt på ulike deltjenester som er kjent i organisasjonen og hos samarbeidspartnere. Deltjenestene i Psykiatritjenesten og Hjemmetjenesten er samlokalisert.
  • Det er etablert ulike samarbeidsmøter mellom de forskjellige deltjenester bl.a.
    Psykiatritjenesten – sosialtjenesten
    Psykiatritjenesten – legetjenesten
    Psykiatritjeneste - hjemmetjenesten
  • Hensikt med møtene er å avklare løpende driftsforhold og pasientforhold.
  • Personer med psykiatriske lidelser blir fanget opp av deltjenestene, hovedsakelig psykiatritjenesten og fastlege.
  • Utredning foretas av den enkelte deltjeneste. Ved behov som ikke kan dekkes av den utredende deltjeneste, blir det henvist til andre deltjenester som kan ivareta behovet. Enheten har ulike/ikke enhetlig system for utredning og vurderingssamtale, og det er ulik bruk av kartleggingsskjema.
  • Kommunen har et system for å bruke individuell plan, og det er oppnevnt koordinerende enhet i kommunen. Det fremkommer ulik oppfatning av, kunnskap om og bruk av IP-utvalget. Det fremkommer ingen styring og rapportering i bruk av individuell plan. Individuell plan for mennesker med psykiske lidelser er lite i bruk og det fremkommer ingen entydig bruk av ansvarsgrupper. Bruk av ansvarsgrupper fremgår i liten grad av klientjournaler og ved intervju. Det er vanskelig å spore referat fra ansvarsgruppemøte, hvor de oppbevares, beskrivelse av fremdrift/struktur av prosessen, koordinator og lignende
  • Beskriver lavterskel for kontakt med hverandre, mye uformell kontakt.
  • Beskriver bruk av ansvarsgrupper uten at kriteriene for å etablere og lede ansvarsgruppen er tydelig,
  • Evaluering og revurdering av løpende tjenester skjer tilfeldig.

Kommentarer:
Det foreligger Helhetlig psykiatriplan for kommunen 1999-2002 og Opptrappingsplan 2006. Forslag til Strategisk plan for psykisk helsearbeid 2008-2011 er ferdig til politisk behandling.

Intensjonen med Forskrift om individuell plan er å etablere en måte å arbeide på som ivaretar at tjenestemottakerens behov sees i sammenheng og at det legges vekt på å gi et helhetlig og individuelt tilpasset tjenestetilbud. Forskriften er orientert mot å sikre gode prosesser. Opplevelsen av et fragmentert tjenestetilbud uten samarbeid og koordinering mellom ulike aktører og manglende mulighet for brukermedvirkning ligger til grunn for etableringen av ordningen. Den er utformet for å ivareta tjenestemottakere med psykiske lidelser i møte med kommunen og andre tjenesteytere.

Det er kommunen som er pliktsubjekt under dette systemtilsynet. Tilsynet har ikke omfattet noen vurdering av innhold eller kvalitet på psykisk helsearbeid som deltjeneste. Tilsynsfokus er satt på hvordan kommunen har lagt til rette for at disse tjenestene i tilstrekkelig grad skal kunne inngå i det helhetlige tjenestetilbudet til personer med psykiske lidelser.

Avvik 2

Kommunen sikrer ikke at tjenestemottaker med behov for støttekontakt får tildelt tjenesten.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om sosiale tjenester § 4-2 c
  • Forskrift om internkontroll § 4

Avviket er basert på følgende observasjoner:

  • Vedtak om støttekontakt iverksettes ikke.
  • Det er beskrevet rekrutteringstiltak som ikke har ført frem.
  • Behovet dekkes ikke på annen måte.
  • Kommunens ledelse er ikke kjent med mangelen på støttekontakter

Kommentar
De som er innvilget støttekontakt, er ikke sikret at behovet for en meningsfull fritid blir ivaretatt når vedtak ikke iverksettes.

6. Virksomhetens styringssystem

Oppdal kommune er organisert i en to-nivå modell. Av organisasjonskartet fremgår det at Helse og Familie og Hjemmetjenestene er første felles organisatoriske nivå for alle som er involvert i tjenester til personer med psykiske lidelser. Intervju viser at det er en entydig forståelse for hvem som har det helhetlige ansvar for styring av kommunens virksomhet. Det er ikkje utarbeidet rutiner for å avklare samarbeidslinjer mellom tjenestene.

Det fremgår ikkje av Kommuneplan 2003-2014 eller Handlingsprogram 2008-2011, vedtatte delmål, hva som er satsingsområder for psykiatriske tjenester. Det foreligger egen Hovud-målsetning for hjemmesykepleien. Kommunen har ikke et elektronisk kvalietssystem, spesielt er journalføring i psykiatritjenesten mangelfull. Journal/dokumentasjonspraksis i psykiatritjenesten er under det som forventes av standard i dag (håndskrevne notat). Virksomheten er basert på håndskrevne journaler. Tjenesten benytter i liten grad avvikssystemet for å melde avvik fra vedtatte mål, prosedyrer og lignende. Bemanningen er i stor grad tilpasset aktivitetsnivået.

Kommunen har ikke prosedyrer for å fange opp områder hvor det er fare for svikt i arbeidet med tildeling og oppfølging av støttekontakttjenester.

Ved gjennomgang av journaler spores i liten grad evalueringer, men kommunen har plan for gjennomgang av alle saker og tjenester.

Å sikre en tverrfaglig og koordinert utredning og vurdering danner grunnlag for å iverksette forsvarlige tiltak og tjenester. En del tverrfaglig samarbeid og koordinering skjer ved uformell kontakt. Dette kan medføre fare for at kontakten på tvers mellom faggrupper og fagområder blir personavhengig, tilfeldig og skjønnsmessig. Reell brukermedvirkning kan bli illusorisk i en slik situasjon. Ved å bryte med tradisjonelle arbeidsformer og etablere ny og systematisk samhandlingspraksis på tvers av etablerte tjenester og fagområder, minsker faren for svikt.

7. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Monica Flor

Utviklingslederfagansvarlig helse

X

X

Rolf Kristian Mathisen

Kommunelege I

X

X

Solfrid Mjøen

Enhetsleder hjemmetjenester

X

X

X

Inga Snøve

Psykiatritjenesten

X

X

X

Monika Tiller

Sosialtjenesten

X

X

X

Christina Sabado

Fagansvarlig sosialtjenesten

X

X

X

Marit Dønem. Jære

Auna legesenter

X

X

X

Anne Kjærvik Sæther

Psykiatritjenesten

X

X

Siv Tove Løkken

Hjemmetjenesten

X

X

Lill Wangberg

Hjemmetjenesten

X

X

X

Hanna Lauvås

Avd.sykepleier Hjemmetj.

X

X

X

Ingvild Vikan

Fagansvarlig medisinsk rehabilitering

X

X

X

Mette V. Skjong

rådmann

X

X

Fra Helsetilsynet i Sør-Trøndelag deltok:
Liv Murberg, rådgiver/revisjonsleder
Mona Parow, juridisk rådgiver
Anne Cathrine Svenning, rådgiver
Endre Beversmark, rådgiver