Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag gjennomførte i perioden 29.01.08 – 25.04.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Bjugn kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillings­departementet og Statens helsetilsyn.

Kommunen opprettet Barne- og familieenheten i 2007 bestående av helsestasjon, barneverntjenesten og ungdomsklubb. Kommunalsjef innehar for tiden også denne enhetslederfunksjonen. Det er iverksatt tiltak, som prosjektledelse, arbeidsgruppe og plangrupper, for å utvikle Barne- og familieenheten til en helhetlig tjeneste. Det er fortsatt utfordringer i organiseringen av og samhandlingen mellom fagtjenestene i Barne- og familieenheten.

Ansvar og oppgaver i tjenestene synes kjent i kommunen.

Psykisk helsearbeid for barn og unge og sosiale tjenester til barn er lagt under helsestasjon. Psykisk helsearbeid for voksne er en enhet i Pleie/rehabilitering /omsorg. En del av de eldste barna henvises for oppfølging i denne tjenesten. Økonomisk sosialhjelp og rusarbeid ble fra oktober -07 lagt til Nav. Det er uklart i hvilken grad kommunen har sikret at tjenestene, inkludert sosialtjenesten/Nav, i praksis har tilstrekkelig fokus på utsatte barn.

Kommunen har i sin styring av tjenestene etablert årlige styringskort for enheten og handlingsplaner for fagtjenestene. I sin styringsdialog benytter kommunen videre vurderingssamtaler og årsmeldinger. Kommunen har ikke etablert tilstrekkelig kontroll med virksomhetsutøvelsen. Kommunens avvikssystem var ikke aktivt i bruk.

Det er ulik forståelse av rammene for samhandling mellom tjenenestene, både i og utenfor Barne- og familieenheten. Dette knytter seg både til taushetsplikten og meldingsrutiner til barneverntjenesten. Det beskrives en høy terskel for å melde til barneverntjenesten.

Kommunen har etablert samarbeidsutvalg for legetjenesten. Årlige styringssamtaler med fastlegene nyttes ikke. Fastlegene deltar i liten grad ved utredning av barns behov og i tverrfaglig samarbeidsforum.

Plandokumenter viser at kommunen har fokus på samhandling på tvers av fagtjenestene.

Behov for tjenester meldes til den enkelte fagtjeneste. Tjenestene beskriver å ha stor grad av uformell kontakt. Tjenestene beskriver samtidig at de yter de fleste tjenester uten involvering av andre tjenester. Gjennomgang av brukermapper viser at tjenestene i begrenset grad etablerer nødvendig samarbeid i alle stadier av tjenesteytingen (ved utredning, gjennomføring og evaluering).

Kommunen har øket fokus på å innhente samtykke ved etablering av samarbeid med andre tjenester.

Kommunen har etablert Kommunalt forebyggende team for tverretatlig og tverrfaglig samarbeid om barn og unge med vekt på forebyggende psykososialt arbeid. Teamet har videre i sitt mandat som oppgave å gjennomgå kommunens øvrige samarbeidsfora. Kommunens samarbeidsfora er for tiden under revisjon og behovet for samhandling blir ikke ivaretatt i dagens samarbeidsfora.

Kommunen har etablert et Beslutningsteam for vurdering av individuell plan. Retningslinjene legger ansvar på alle tjenesteytere i kommunen. Dette ansvaret var ikke like kjent i alle tjenestene. Ved verifikasjon fremkommer individuell plan kun for 1 barn innenfor tilsynsområdet. Kommunen har ikke etablert system for å etterspørre tjenester som ikke melder behov for individuell plan. Ut over individuell plan har ikke kommunen utarbeidet retningslinjer for etablering av tverrfaglig samhandling/ansvarsgrupper. Gjennomgang av fremlagte brukermapper viser at det i liten grad etableres tverrfaglige grupper med avklart koordineringsansvar rundt det enkelte barn. Barneverntjenesten har utarbeidet tiltaksplaner for alle barn med tiltak

Kommunen har utarbeidet prosedyre for samarbeid mellom barneverntjenesten og sosialtjenesten ved eventuell overgang til sosialtjenesten ved 18 – 23 års-alderen.

Etter tilsynsmyndighetens vurdering er det diskrepans mellom organisering av tverrfaglig samhandling og den praksis som utøves. Kommunen har i sitt kvalitetssystem satt styringsmål knyttet til bl.a. tverrfaglig samhandling i samarbeid med tjenestene. Ved gjennomgang av praksis i kommunen blir det bare i begrenset grad foretatt koordinert utredning, gjennomføring og evaluering av tjenestetilbudet til utsatte barn. Noe samhandling er til stede mellom enkelte tjenester men ikke på en måte som ivaretar alle involverte tjenester. Kommunen har ikke etablert kontrollsystem som sikrer oppfølgingen av dette. Dette kan etter tilsynsmyndighetens vurdering bidra til at utsatte barn ikke får de samordnede tjenester de har krav på.

Avvik 1

Bjugn kommune sikrer ikke gjennom systematisk styring at utsatte barn og unge gis samordnede tjenester fra helse- sosial og barneverntjenesten

Dato: 10. juni 2008

Mona B Parow
revisjonsleder

Jostein Krutvik
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 29.01.08 - 25.04.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Bjugn kommune har ca 4600 innbyggere. Kommunen har for tilsynets tjenesteområder vært i en omorganiseringsprosess og har fra 2007 etablert Barne- og familieenheten bestående av helsestasjon, barneverntjeneste og ungdomsklubb. Organisering og utvikling av enheten har pågått en tid, med bl.a. uavklarte lederansvar. Kommunalsjef fungerer som enhetsleder fra 1. mars 2008. Tjenestene har en fagansvarlig.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 29.01.08. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 11.03.08.

Åpningsmøte ble avholdt 24.04.08.

Som ledd i forberedelsen til tilsynet ble det innhentet informasjon fra samarbeidende instanser i kommunen. Informasjon er mottatt fra PPT og fastlege.

Intervjuer
9 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner

Følgende brukermapper ble fremlagt og gjennomgått:

  • Barneverntjenesten 18 mapper
  • Skolehelsetjenesten 10 mapper
  • Psykisk helsearbeid 16 mapper
  • sosialtjenesten/Nav 1 mappe

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble ikke gjennomført befaring ved virksomheten.

Sluttmøte ble avholdt 25.04.08.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Avvik 1

Bjugn kommune sikrer ikke gjennom systematisk styring at utsatte barn og unge gis samordnede tjenester fra helse- sosial og barneverntjenesten

Avviket bygger på følgende myndighetskrav:

  • Lov om barnevertjenester § 2-1, § 3-2, § 4-5
  • Lov om kommunehelsetjenesten § 1-1, § 1-3, § 1-4 2. ledd
  • Lov om sosiale tjenester § 2-1, § 3-2 1. og 2. ledd
  • Forskrift om helsefremmende og forebyggende virk. i helsest og skolehelsetj § 2-1 3.ledd
  • Forskrift om individuell plan
  • Tilsynsloven § 3
  • Forskrift om internkontroll for sosial- og helsetjenesten § 4
  • Forskrift om internkontroll for komm. oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4

Avviket bygger på følgende revisjonsbevis:

  • Kommunen opprettet Barne- og familieenheten i 2007 for bl.a. å sikre tverrfaglig samhandling. Enheten består av helsestasjon, barneverntjeneste og ungdomsklubb. Det er iverksatt tiltak, som prosjektledelse, arbeidsgrupper og plangrupper, for å utvikle barne- og familieenheten til en helhetlig tjeneste. Det beskrives fortsatt å være utfordringer i organiseringen av og samhandlingen mellom fagtjenestene i Barne- og familieenheten.
  • Det er uklart i hvilken grad kommunen har sikret at tjenestene, inkludert sosialtjenesten/Nav, i praksis har tilstrekkelig fokus på utsatte barn
  • Behov for tjenester meldes til den enkelte fagtjeneste. Tjenestene beskriver å ha stor grad av uformell kontakt. Tjenestene beskriver samtidig at de i for stor grad yter tjenester uten involvering av andre tjenester.
  • Gjennomgang av brukermapper viser at tjenestene i begrenset grad etablerer nødvendig samarbeid i alle stadier av tjenesteytingen (ved utredning, gjennomføring og evaluering).
  • Det er ulik forståelse av rammene for samhandling mellom tjenenestene. Dette knytter seg både til taushetsplikten og meldingsrutiner til barneverntjenesten. Det beskrives en høy terskel for å melde til barneverntjenesten.
  • Kommunen har etablert Kommunalt forebyggende team (KFT) for tverretatlig og tverrfaglig samarbeid om barn og unge med vekt på forebyggende psykososialt arbeid. Teamet har videre i sitt mandat som oppgave å gjennomgå kommunens øvrige samarbeidsfora. Kommunens samarbeidsfora er for tiden under revisjon. Det fremkommer gjennom intervju at behovet for samhandling ikke blir ivaretatt i dagens samarbeidsfora.
  • Barnevernet gir ikke tilbakemelding til offentlig melder ved mottak av melding og i undersøkelsessaker.
  • Kommunen har etablert et Beslutningsteam for vurdering av individuell plan. Retningslinjene legger ansvar på alle tjenesteytere i kommunen. Dette ansvaret var ikke like kjent i alle tjenestene. Ved verifikasjon av 28 brukermapper fremkommer individuell plan for 1 barn. Kommunen har ikke etablert system for å etterspørre tjenester som ikke melder behov for individuell plan.
  • Ut over individuell plan har ikke kommunen utarbeidet retningslinjer for etablering av tverrfaglig samhandling/ansvarsgrupper. Gjennomgang av fremlagte brukermapper viser at det i liten grad etableres tverrfaglige grupper med avklart koordineringsansvar rundt det enkelte barn.
  • Legetjenesten er lite delaktig ved utredning av barns behov og i samarbeidsfora.
  • Kommunen har i sitt kvalitetssystem satt styringsmål knyttet til bl.a tverrfaglig samhandling. Kommunen har ikke etablert tilstrekkelig kontrollsystem som siker oppfølgingen av dette.
  • Kommunen har etablert prosedyrer for avvikshåndtering. Systemet er i ulik grad tatt i bruk av fagtjenestene og ble ikke etterspurt av ledelsen.

Vurdering av virksomhetens styringssystem

Bjugn kommune har arbeidet aktivt mht å etablere et styringssystem for å sikre etterlevelse av krav gitt i helse-, sosial- og barnevernlovgivningen gjennom et helhetlig kvalitetssystem. Dette knytter seg bl.a. til tydelig styringsstruktur, avklaring av ansvars- og oppgavefordelingen, struktur for ledelse osv. Kommunen har i sitt arbeid tatt styringsmessige grep for å sikre tverrfaglig samhandling. Det vises her til etablering av Barne- og familieenheten, fokus på tverrfaglige samhandling i vedtatte styringsdokumenter, etablering av Kommunalt forebyggende team for tverretatlig og tverrfaglig samarbeid om barn og unge, samt etablering av Beslutningsteam for individuell plan. Tilsynet har imidlertid avdekket at kommunens praksis for å koordinere tjenester som skal iverksettes for utsatte barn med sammensatte behov ikke er i henhold til kommunens eget styringssystem. Det foreligger også svikt i koordinering av gjennomføringen og evalueringen av tjenestene der dette er nødvendig. Kommunen har ikke etablert system for i tilstrekkelig grad å følge opp/kontrollere om styringen fungerer i praksis.

6. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • organisasjonskart Bjugn kommune, samt for Barne- og familieenheten
  • Kvalitet i Barne- og familieenheten
  • Samarbeidsfora Barne- og familieenheten
  • Prosedyre og retningslinjer for individuell plan
  • prosedyre for samarbeid mellom barneverntjenesten og sosialtjenesten ved eventuell overgang til sosialtjenesten ved 18-23 år
  • prosedyre for avviksbehandling, korrigerende og forebyggende tiltak
  • Rutiner ved meldinger til barneverntjenesten
  • Prosjekt ”Ny start-nye muligheter”

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel om tilsyn med Bjugn kommune 29.01.08
  • Brev fra kommunen av 05.02.08
  • Brev fra kommunen av 25.02.08 med oversendelse av dokumenter
  • Program for tilsynet 07.04.08

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Stina Skavdal

Ledende helsesøster

X

X

X

Monika Aune

Miljøterapeut

X

X

X

Janne Stallvik

Leder psykisk helsearbeid

X

Harm Dijkstra

Fastlege

X

Margareth Eidsvik

Sosialtjeneste/Nav

X

X

Tove Horrigmo

Barneverntjenesten

X

X

X

Turid Nilsen

Fagansvarlig barneverntjenesten

X

X

Siv Iren Stormo Andersson

Kommunalsjef, enhetsleder Barne- og familienheten

X

X

X

Tor Langvold

Rådmann

X

X

Grete Myhre

Leder Nav

X

X

Berit Sausjord

Barnevernkonsulent

X

Elisabeth Wahl

Helsesøster

X

Inger Vik Klakken

Helsesøster, jordmor

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Juridisk rådgiver Mona B Parow, revisjonsleder
Fagsjef Jostein Krutvik, revisor
Rådgiver Merete O Bondø, revisor
Ass fylkeslege Ragnar Hermstad, revisor