Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag gjennomførte i perioden 29.01.08 - 09.04.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Skaun kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Tilsynet tok utgangspunkt i kommunens organisering av tjenestene og om det forelå tydelige og tilgjengelige tjenester. Sosiale tjenester til barn, helse- og barneverntjenesten ligger organisatorisk under Barne- og familietjenesten. De enkelte fagenheter ledes av fagansvarlige og det er avklarte ansvarsområder. Enhetene i Barne- og familietjenesten beskrives å være under press. Barneverntjenesten har nylig fått en viss styrking med 50 % av bemanningen. Deler av sosialtjenesten ble lagt inn i Nav i høsten 07. Støttekontakt og avlastning til barn er lagt til Barne- og familietjenesten.

Barne- og familietjenesten har med utgangspunkt i kommunens overordnede kommuneplan utarbeidet en 4 års plan - Strategiske fokusområder. Denne revideres årlig, bl.a. på bakgrunn av årsrapporter fra fagområdene. Det utarbeides en samordnet årsmelding fra Barne- og familietjenesten. Organisatoriske og styringsmessige drøftelser/avklaringer i Barne- og familietjenesten ivaretas i fagansvarligmøter samt for hele tjenesten i Samarbeidsmøter. Kommunen har de senere år hatt fokus på etablering av helhetlig kvalitetssystem. Det er foretatt styringsmessige tiltak knyttet til bl.a. sårbarhetsanalyser, prosedyrer og avvikshåndtering. Kommunen har et system for implementering av kvalitetssystemet. System for avvikshåndtering er kjent i tilsynets fagområder, men er i varierende grad tatt i bruk.

Tilsynet har hatt et særlig fokus på at utsatte barn får rett tjeneste til rett tid på en samordnet måte. Kommunen opprettet Barne- og familietjenesten i 2005 for bl.a. å sikre tverrfaglig samhandling. Det er iverksatt en rekke tiltak for å utvikle Barne- og familietjenesten til en helhetlig tjeneste. Det er fortsatt utfordringer i samhandlingen mellom fagtjenestene.

Kommunen har med virkning fra februar 2008 etablert inntaksteam for vurdering av nye henvendelser til alle fagtjenester i Barne og familietjenesten. Teamet består av leder samt alle fagansvarlige. Det er utarbeidet et felles meldeskjema for alle enheter i Barne- og familietjenesten – som grunnlag for melding til inntaksteam. Skjema ivaretar samtykke fra brukerne for å melde behov og for evt tverrfaglig samhandling. Der henvendelsen er en melding til barneverntjenesten fremkommer dette av meldeskjemaet. Meldeplikt til barneverntjenesten er godt kjent men det er ulik terskel for å melde. Kommunen har satt inn tiltak for å bevisstgjøre alle kommunens instanser om meldeplikten.

Kommunen har etablert hjelpeteam i barnehager og skoler for råd og veiledning samt vurdering av enkeltsaker. Her deltar bl.a. barneverntjenesten og helsestasjon­/­skolehelsetjenesten. Kommunen har videre etablert Rehabiliteringsteam, hvor også leder av Barne- og familietjenesten og Nav er representert. Teamet skal bl.a. koordinere arbeidet med individuell plan. Behov for koordinering/individuell plan, samt etablering av ansvarsgrupper i tjenestene skal meldes Rehabiliteringsteamet. Det er ulik oppfatning i fagtjenestene når rehabiliteringsteamet skal involveres. Det er også uklart i hvilken grad kommunen følger opp/etterspør tjenester som ikke melder behov for individuell plan/ansvarsgrupper. Kommunen har videre utarbeidet retningslinjer for ansvarsgrupper. Det er uklart både når og hvordan ansvarsgrupper blir etableret. For tilsynets målgruppe viser verifikasjon at ansvarsgrupper bare unntaksvis er etablert.

Verifikasjon viser at fagtjenestene, til tross for kommunens organisering, i liten grad samarbeider ved vurdering av hvilke tjenester/tiltak som skal iverksettes, samt ved gjennomføring av disse. Kommunen har ikke system for å evaluere tiltak/tjenester der ansvarsgrupper/individuell plan ikke foreligger.

Etter tilsynets vurdering har kommunen søkt å etablere styringsmessige tiltak for å sikre tverrfaglig samhandling. Dette er også kjent i tjenestene. Det er imidlertid ikke samsvar mellom kommunens organisering av tverrfaglig samarbeid og den enkelte deltjenestes praktisering av dette. Ved gjennomgang av praksis i kommunen er det bare i begrenset grad foretatt koordinert utredning, gjennomføring og evaluering av tjenestetilbudet til utsatte barn. Noe samhandling er til stede mellom enkelte tjenester men ikke på en måte som ivaretar alle involverte tjenester. Dette kan etter tilsynsmyndighetens vurdering bidra til at utsatte barn ikke får de tjenester de har krav på, på en samordnet måte.

Tilsynet avdekket følgende avvik:

Skaun kommune sikrer ikke at utsatte barn mottar samordnede tjenester fra helse-, sosial- og barneverntjenesten i praksis.

Dato: 10. juni 2008

Mona B Parow
revisjonsleder

Jostein Krutvik
revisor


1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 29.01.08 – 09.04.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Skaun kommune har ca 6170 innbyggere. Kommunen har en avdeling for helse og oppvekst ledet av assisterende rådmann. Inn under denne avdelingen ligger Barne- og familietjenesten, etablert i 2005, med ansvar for bl.a. barnevern, helsestasjon, sosiale tjenester til barn og psykisk helse. Barne og familietjenesten har egen leder. De enkelte tjenester har egen fagansvarlige. Kommunen overførte bl.a. økonomisk sosialhjelp og rus til Nav høsten 2007. Vedtak om støttekontakt og avlastning til barn ligger til Barne- og familietjenesten.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 29.01.2008. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 05.03.2008.

Åpningsmøte ble avholdt 08.04.2008.

Intervjuer
9 personer ble intervjuet.

Verifikasjoner
Følgende brukermapper/pasientjournaler ble gjennomgått:

  • Fra barneverntjenesten 12 mapper
  • Fra sosialtjenesten 7 mapper
  • Fra psykisk helsearbeid 7 mapper
  • Fra skolehelsetjenesten 10 mapper

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble ikke gjennomført befaring ved virksomheten.

Sluttmøte ble avholdt 09.04.2008.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Avvik 1

Skaun kommune sikrer ikke at utsatte barn mottar samordnede tjenester fra helse-, sosial- og barneverntjenesten i praksis.

Avviket bygger på følgende myndighetskrav:

  • Lov om barneverntjenester § 3-2 2 .ledd, § 4-5
  • Lov om sosiale tjenester § 3-2 1. og 2. ledd, § 4-3a,
  • Lov om helsetjenesten i kommunene § 1-4. annet ledd, § 6-2a
  • Forskrift om helsefremmende og forebyggende virks. i helsest. og skolehelsetj. § 2-1 3. ledd
  • Forskrift om individuell plan
  • Tilsynsloven § 3
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Kommunen opprettet Barne- og familietjenesten i 2005 for bl.a. å sikre tverrfaglig samhandling. Det er iverksatt en rekke tiltak for å utvikle Barne- og familietjenesten til en helhetlig tjeneste. Det beskrives fortsatt å være utfordringer i samhandlingen mellom fagtjenestene.
  • Fagtjenestene i Barne- og familietjenesten beskrives å ha stort arbeidspress. Kommuneledelsen er kjent med dette, og det er foretatt enkelte tiltak for å avhjelpe dette.
  • Verifikasjon viser at fagtjenestene, når behov for tjenester/tiltak er til stede, i liten grad samarbeider ved vurdering av hvilke tjenester/tiltak som skal iverksettes, samt ved gjennomføring av disse. Ved gjennomgang av mapper for 34 brukere fremkommer det ansvarsgrupper i bare 5 saker hvorav bare 1 også hadde individuell plan.
  • Kommunen har ikke system for å evaluere tiltak/tjenester der ansvarsgrupper/individuell plan ikke foreligger.
  • Kommunen har over tid ikke utarbeidet tiltaksplaner for barn som skal ha slike planer. Barneverntjenesten har prioritert å utarbeide tiltaksplaner i 2008
  • Kommunen har retningslinjer for ansvarsgrupper. Det er uklart både når og hvordan ansvarsgrupper blir etablert. For tilsynets målgruppe viser verifikasjon at ansvarsgrupper bare unntaksvis er etablert.
  • Kommunen har etablert Rehabiliteringsteam som bl.a. skal koordinere arbeidet med individuell plan. Behov for koordinering/individuell plan, samt etablering av ansvarsgrupper i tjenestene skal meldes Rehabiliteringsteamet. Det er ulik oppfatning i fagtjenestene når Rehabiliteringsteamet skal involveres. Det er også uklart i hvilken grad kommunen følger opp/etterspør tjenester som ikke melder behov for individuell plan/ansvarsgrupper.
  • Det er diskrepans mellom kommunens organisering av tverrfaglig samhandling, og den enkelte deltjenestes praktisering av dette
  • System for avvikshåndtering er etablert og kjent. Systemet er tatt i bruk i ulik grad i fagtjenestene.

Vurdering av virksomhetens styringssystem

Skaun kommune har de siste år jobbet aktivt mht å etablere et styringssystem for å sikre etterlevelse av krav gitt i helse-, sosial- og barnevernlovgivningen gjennom et helhetlig kvalitetssystem. Dette knytter seg til bl.a. til avklaring av ansvars- og oppgavefordelingen, struktur for ledelse, sårbarhetsanalyser av tjenestene osv. Kommunen har i sitt arbeid tatt styringsmessige grep for å sikre tverrfaglig samhandling. Det vises her til etablering av Barne og familietjenesten samt etablering ved ulike tverrfaglige team og rutiner for samhandling. Kommunens organisering og struktur synes kjent i tjenestene. Tilsynet har imidlertid avdekket at kommunens praksis for å koordinere tjenester som skal iverksettes for utsatte barn med sammensatte behov ikke er i henhold til kommunens eget styringssystem. Det svikter også på koordinering i gjennomføringen og evalueringen der dette er nødvendig. Kommunen har ikke etablert system for i tilstrekkelig grad å følge opp/kontrollere om styringen fungerer i praksis.

6. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart administrasjon Skaun kommune samt kart over barne og familietjenesten
  • Oversikt over stillinger i barne- og familietjenesten
  • Kommuneplan 2004-2016
  • Møtestruktur i Barne- og familietjenesten
  • Årsmelding fra Barne- og familietjenesten 2006
  • Tjenestebeskrivelse Barne- og familietjenesten
  • Organisering – arbeidsbeskrivelse og rutiner for barneverntjenesten
  • Stillingsbeskrivelser for Barne- og familietjenesten
  • Strategisk fokusområde Barne- og familietjenesten, 4 års plan
  • Kvalitetssystem Barne- og familietjenesten
  • Kompetanseheving psykisk helse
  • Prosedyrer for psykisk helse
  • Arbeidsplan for psykisk helse
  • Maler for barneverntjenesten
  • Sårbarhetsanalyse, stillingsbeskrivelser og tjenestebeskrivelse for barneverntjenesten
  • Psykiatriplan 2007-2010
  • Div dokumentasjon psykisk helse
  • Arbeid i ansvarsgrupper i kommunen
  • Plan for helsesøstertjenesten
  • Rehabiliteringsplan 2007-2011, under revidering
  • Brosjyre rehabiliteringsteam
  • Ruspolitisk handlingsplan
  • Plan for samordning av lokale forebyggende tiltak rettet mot barn og unge 2006-2009
  • Organisering Nav Skaun

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Barne og ungdomsplan Skaun kommune 2006-2016
  • Årsmelding fra Barne- og familietjenesten 2007, 31.mars 2008
  • Avvikslogg for Barne- og familietjenesten
  • Kompetanseoversikt, april 2008

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel om tilsyn av 29.01.2008
  • Oversendelse av dokumentasjon fra kommunen 19.02.2008
  • Program for tilsynsdagene 27.03.2008.

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Ann Kristin Hugnes

Vik.fagansvarlig helsestasjon

X

X

Randi Kulbotten

Helsesøster

X

Gunnar Gisnås

Kommunelege

X

X

X

Nina Gjersvold

Sosialtjeneste/Nav

X

X

X

Gøril Rognes

Fagansvarlig psykisk helsearbeid

X

X

X

Veslemøy Wiggen

Fagansvarlig barnevern

X

X

X

Inger Lise Remman

Barnevernspedagog

X

X

X

Lis Cathrin Stavrum

Fagansvarlig PPT

X

X

Eli Haugen

Leder barne- og familietjenesten

X

X

X

Geir Evjen

Ass rådmann/avd for helse og oppvekst

X

X

X

Siri J Johnsen

Nav / Barneverntjenesten

X

Irene Grandetrø

Barneverntjenesten

X

Eva Winther

Nav

X

Einar Løvseth

Nav Leder

X

Kirsten Lefstad

Spes ped PPT

X

Hilde Wahl

Spes ped PPT

X

Jon P Husby

Ordfører

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Juridisk rådgiver Mona B Parow, revisjonsleder
Fagsjef Jostein Krutvik, revisor
Ass fylkeslege Ragnar Hermstad, revisor
Rådgiver Merete Bondø, revisor
Seniorrådgiver Oda Reinfjord, revisor