Helsetilsynet

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Virksomhetens styringssystem
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de tilsette områdene. Tilsynet omfattet følgende områder:

  • Om kommunen sikrer at tjenestemottakere med psykisk utviklingshemming mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter lov om sosiale tjenester § 4-3 jf § 4-2 bokstav a-d
  • Om kommunen sikrer utførelse av tjenester etter lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav a-d overfor mennesker med psykisk utviklingshemming uten bruk av makt og tvang etter kap. 4A, eller i henhold til vedtak om bruk av makt og tvang etter kap. 4A.
  • Om kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av makt og tvang gjennomføres i samsvar med vedtak etter § 4A-5 tredje ledd b-c.

Avvik 1

Kommunen mangler system for å sikre forsvarlig tjenesteutøvelse etter sosialtjenestelovens § 4-2

Avvik 2

Det fremgår ikke at nødvendig delegasjon er foretatt for at vedtak fattes av overordnet faglig ansvarlig for tjenester etter kap. 4 A.

Avvik 3

Kommunen sikrer ikke at tjenester gis uten bruk av makt og tvang.

Hovedformålet med sosialtjenesteloven kap. 4A er å sikre rettssikkerheten til personer med psykisk utviklingshemming. Kommunen er dessuten pålagt å ha en internkontroll. Dette innebærer at kommunen skal ha systematiske tiltak som skal sikre at virksomheten plan-legges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med lovkrav.

Tilsynet består av en gjennomgang av de system kommunen har for å ivareta tjenestene til personer med psykisk utviklingshemming og da spesielt i de tilfelle hvor det anvendes tvang og makt.

Avvikene som er gitt Ørland kommune omfatter i hovedsak formelle forhold i det kommunen mangler system for systematisk styring og forbedringsarbeide i tjenesten. Kommunen har utarbeidet kommuneplan og interne rutiner og prosedyrer, men det er ikke sammenheng mellom de enkelte styringsdokument noe som igjen kan føre til usikkerhet og manglende forsvarlighet i tjenestene.

Dato: 20.11.08

Liv Murberg
tilsynsleder

Merete Olufsen Bondø
revisor

June Iversen
revisor 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemtilsyn ved Ørland kommune Hjemmebaserte tjenester i perioden 20.06.08 – 20.11.08. Tilsynet inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsyns-virksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemtilsynet er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Tilsynet omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

Et systemtilsyn gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under tilsynet og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Ørland kommune er en av de ytterste kystkommunene i Sør-Trøndelag. Kommunen har ca. 5.000 innbyggere. Kommunens virksomhet omfatter 415 ansatte fordelt på 333 årsverk.

Det bor 28 personer med psykisk utviklingshemming i kommunen. Av disse er 18 over 16 år.

Alle tjenester innen helse, pleie og omsorg er lokalisert i byggekomplekset Ørland medisinske senter. Utetjenestene har sin base her. Utøvelse av tjenester for mennesker med omsorgsbehov skjer i kommunens omsorgsboliger. Omsorgsboligene teller 24 boenheter. Dette omfatter rekkehus med separate innganger og et større bygg hvor leilighetene har utgang til en korridor og tilgang til bl.a. fellesstue.

Kommunen har eget beslutningsteam for behandling av søknader og tildeling av tjenester etter sosial- og helselovgivningen og en koordinerende enhet for habilitering og rehabilitering. Teamet skal være den instans som vurderer søknader/henvendelser om tjenester og som krever enkeltvedtak. Teamet skal være tverrfaglig sammensatt. Kommunestyret vedtok 27.04.07 mandat for beslutningstemaet.

Tjenestene i omsorgsboligene ledes av en koordinator direkte underlagt virksomhetsleder. Koordinator har faste møter med gruppeledere med rapportering. Gruppeledere er en ny ordning og innebærer at vernepleierne skal ha veiledningsansvar for hver sine grupper tjenesteutøvere. Det er utarbeidet stillingsbeskrivelse for gruppeledere. De ansatte har bruker-møte og personalmøte annenhver tredje uke. Det skrives referat fra møtene og disse settes i egen perm slik at de er tilgjengelig for de som ikke var til stede.

Det gjennomføres dessuten overlapping tre ganger daglig i omsorgsboligene.

Det beskrives ikke at det avholdes faste møter mellom for eksempel koordinator og virksomhetsleder og det foreligger ingen rutiner for rapportering mellom de ulike nivå i organisasjonen.

3. Gjennomføring

Tilsynet omfattet følgende aktiviteter:

Tilsynsvarsel ble utsendt >20.06.08. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 23.09.08.

Intervjuer
10 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under tilsynsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 24.09.08.

4. Hva tilsynet omfattet

  • Om kommunen sikrer at tjenestemottakere med psykisk utviklingshemming mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter lov om sosiale tjenester § 4-3 jf § 4-2 bokstav a-d
  • Om kommunen sikrer utførelse av tjenester etter lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav a-d overfor mennesker med psykisk utviklingshemming uten bruk av makt og tvang etter kap. 4A, eller i henhold til vedtak om bruk av makt og tvang etter kap. 4A.
  • Om kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av makt og tvang gjennomføres i samsvar med vedtak etter § 4A-5 tredje ledd b-c.

5. Funn

Avvik 1

Kommunen mangler system for å sikre forsvarlig tjenesteutøvelse etter sosialtjenestelovens § 4-2 a-d

Myndighetskrav:

  • Sosialtjenesteloven § 2-6
  • Internkontrollforskriften §§ 3 og 4

Avviket bygger på følgende observasjoner:

Organisering, saksbehandling

  • Det er uklart for ansatte hvor kommunens befolkning skal henvende seg ved behov for tjenester. Tilsynet har ikke fått seg forelagt informasjonsbrosjyre /materiell.
  • Kommunen gjennomførte brukerundersøkelse for et par år siden. Det foreligger ingen dokumentasjon på oppfølging og bruk av dette materialet.
  • Det er beslutningsteamet som har ansvar for å motta og behandle søknader om tjenester etter kap. 4. Teamet benytter henvisnings- og kartleggingsskjema og foretar hjemmebesøk. Teamet er tverrfaglig sammensatt bortsett fra sosionom som mangler. Beslutningsteamet er relativt nytt, fra 2007 og har vært lite kjent ute blant kommunens ansatte og innbyggere.
  • Det fremgår av beskrivelse for primærkontakter at de skal ha jevnlig kontakt med pårørende. I beskrivelse for gruppeledere er gruppeleder kontaktperson for pårørende og hjelpeverge. I henhold til intervju er primærkontakten sentral i kommunikasjonen med pårørende og hjelpeverge.
  • Ikke alle primærkontakter kjenner til skriftlig beskrivelse av primærkontaktens arbeidsoppgaver.
  • Klientjournaler, miljøregler og rutiner mangler datering for når de er utformet og mangler dato for evaluering.

Endring av tjenestetilbud/vedtak

  • Beslutningsteamet har rutiner/sjekkliste for revurderingssaker. Evalueringsdato står i Gerica, beslutningstemaet kjører ut i månedlige restanselister og gir beskjed til gruppeleder om videre oppfølging av evalueringen. Det fremgår ikke av den dokumentasjonen som er fremlagt, at evaluering foretas, hvem som blir involvert.
  • Vedtak justeres administrativt uten om å gå innom beslutningsteamet. Det fremgår ikke i hvilke saker dette skjer og eventuelt hvordan.
  • Boligpersonalet er de første som fanger opp behov for forandring/justering av tjenester. Personalet blir involvert i varierende grad i evaluering og endring av vedtak.
  • Endringer og nye vedtak blir skrevet i Gerica, personalet er pliktig til å følge med på dette i Gerica
  • Det var ikke kjent for alle at vedtak ligger på Gerica, før nylig

Tjenester

  • Nattevakt i boligene er pålagt å gå brannvakt for trygdepensjonat og trygdeboliger er pålagt nattevakt i boligene hver time i en periode hvor systemet byttes ut. Ansvarsvakt har brannalarm for omsorgsboligene til vanlig.
  • Det er opplyst at beboerne i omsorgsboligene kan bli overlatt til seg selv. Hvilke vurderinger som ligger til grunn for denne ordningen og hvilke konsekvenser det kan få for tjenestetilbudet til den enkelte, er ikke dokument.
  • Mandag og fredag er det to på jobb. Når to av tjenestemottakerne skal ha 1:1 bemanning, kan det bli vanskelig å ivareta tjenestene til andre beboere, spesielt hvis det skjer noe hos den ene.

Avvik 2

Det fremgår ikke at nødvendig delegasjon er foretatt slik at vedtak fattes av overordnet faglig ansvarlig for tjenester etter kap. 4 A.

Myndighetskrav

  • § 4A-7 andre ledd sosialtjenesteloven

Avviket bygger på følgende observasjoner:

Kommunens styringsdokument inneholder ulike opplysninger om hvem som er overordnet faglig ansvarlig for vedtak etter kap. 4 A:

  • Det fremgår av kommunens organisasjonsplan at virksomhetsleder er øverste faglig og adm. leder. Dette ansvaret kan delegeres til egne medarbeidere. Videredelegering fra virksomhetsleder skal i følge styringsdokumentet godkjennes av rådmannen.
  • I interne rutiner av 23.04.07 er koordinator tillagt ansvaret for planlagte skadeavvergende tiltak, og de interne rutinene viser til organisasjonsplan ”Ansvar og myndighet for koordinator”. Det foreligger ikke godkjenning fra rådmannen på videredelegering fra virksomhetsleder til koordinator.
  • I følge organisasjonsplanen skal delegasjon fra koordinator gjøres skriftlig og godkjennes av virksomhetsleder. Det foreligger en Avtale om delegert ansvar av 1.1.06 fra koordinator til miljøterapeut. Den er ikke underskrevet av virksomhetsleder.
  • Det fremgår av organisasjonsplan at enkeltvedtak skal fattes av beslutnings- teamet skal behandle alle saker der det er krav om enkeltvedtak, herunder tvang i systematiske tiltak (psykisk utviklingshemmede).
  • I udatert rutine for oversendelse av tvangsvedtak står det at vedtak skal være fattet av virksomhetsleder.
  • Det er ingen gjennomgående forståelse i personalgruppa av hvem som er øverste faglig ansvarlig for vedtak etter kap. 4 A.

Avvik 3

Kommunen sikrer ikke at tjenester gis uten bruk av makt og tvang.

Myndighetskrav:

  • § 4A-4 sosialtjenesteloven
  • § 4A-3 jf internkontrollforskriften § 3 og § 4

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Gjennomføringen av tjenestene blir ikke vurdert opp mot regelverket i kap. 4 A.
  • Vi har fått informasjon gjennom intervju og ved gjennomgang av journaler fra Gerica at det gjennomføres tjenester hvor det blir benyttet tiltak som kan falle inn under kapittel 4 A. Dette gjelder tiltak som
    • bruk av nattøy med lukkemekanisme bak
    • nektes penner og tuber
    • nektes bading i plaskebasseng
    • påsydde votter
    • stenging av fellesareal
  • Det fremkommer ikke at det er foretatt en vurdering av om dette er tiltak som reguleres av kap. 4 A, hvilken konklusjon som er fattet og av hvem. Det fremkommer ulike oppfatninger av hva som defineres som makt og tvang i den daglige tjenesteutøvelsen.
  • Det foreligger ikke prosedyre eller sjekkliste for opplæring av nytilsatte.
  • Det foreligger en udatert kompetanseplan som består av Rapportering og plantall for kompetansetiltak i Omsorgsplan 2015 hvor opplæringstiltak i makt og tvang ikke er tatt inn.

Område 3 – Om kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av makt og tvang gjennomføres i samsvar med vedtak.

Det ble ikke avdekket at kommunen gjennomfører vedtak om makt og tvang utover de beskrivelser som fremkommer av vedtaket.

Avvikssystem

  • Kommunen har ikke avvikssystem utover for medikamenthåndtering.
  • Når beboere ikke får vedtatte tjenester for eksempel ved sykefravær eller at det er lite folk på jobb, blir ikke dette ansett og meldt som avvik.
  • Det er ikke noe avvikssystem hvor det rapporteres når det er for lite folk, men det rapporteres i Gerica. Det finnes i tillegg rutiner og registreringssystem i journalene, men disse er til dels mangelfullt datert og ikke systematisk gjennomført.

6. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester kap. 4A
  • Lov om sosiale tjenester § 4-3 jf § 4-2 a-d
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten, rundskriv IS-1183
  • Forskrift o, kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten, rundskriv IS-1201
  • Forskrift om Individuell plan, rundskriv IS-1253

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av tilsynet:

  • Administrativ organisasjonsplan à jour 5.2.08
  • Reglement for delegering fra kommunestyret til bl.a. rådmann
  • Overordnet styringskort 2008
  • Personelloversikt
  • Omsorgsplan 2015 – rapportering og plantall Omsorgsplan 2015 og kompetanseløftet
  • Mandat for beslutningsteam
  • Prosedyre for revurdering av tjeneste
  • Henvisningsskjema på helse- og sosiale tjenester beslutningsteam
  • Kartleggingsskjema beslutningsteam
  • Rutiner arbeidsfordeling støttekontaktordning
  • Rutiner/sjekkliste i forbindelse med nye søknader om tjenester etter helse- og sosiallovgivningen
  • Rutiner/sjekkliste ved revurderingssaker for tjenester etter helse- og sosiallovgivningen
  • Interne rutiner for tiltak i Ørland kommune, lov om sosiale tjenester kap. 4A
  • Avtale om delegert ansvar omsorgsboliger
  • 10 enkeltvedtak etter sosialtjenesteloven § 4-2 a-d
  • Ansvarsområder/-oppgaver gruppeleder

Dokument som ble levert under tilsynsbesøket:

  • Beskrivelse av primærkontaktens primæroppgaver
  • Beskrivelse av 13.03.08 Generelle ansvarsområder og arbeidsoppgaver for gruppeleder

Dokumentasjon som ble gjennomgått under tilsynsbesøket:

  • Syv klientpermer
  • Syv journaler fra Gerica
  • En tiltaksperm

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Brev av 07.08.08 med oversendelse av etterspurt dokumentasjon
  • Brev av 20.08.08 med oversendelse av program for tilsynet
  • Div. e-post i forbindelse med praktisk tilrettelegging av tilsynet

8. Virksomhetens styringssystem

Kommunen har tildels utarbeidet rutiner og planer for organisering og gjennomføring av tjenestetilbudene. Disse rutinene mangler sammenheng og er til dels lite kjent blant personalet. For eksempel beskrives ansvar for kontakt med pårørende i flere styrings-dokument, men med motstridende opplysninger om ansvarsforholdet. Ansvarsforholdene fremstår etter dette som uklare noe som igjen kan medføre usikkerhet innad i virksomheten og fare for at tjenestene blir mangelfullt utført.

I henhold til retningslinjer for kap. 4A er det den som har det overordnede faglige ansvaret for tjenesten i kommunen, som har ansvar for å fatte vedtak om bruk av makt og tvang. Dette innebærer at kommunen må peke ut en bestemt tjenestemann som skal ha dette ansvaret. Det er nærliggende at etatssjefen for den aktuelle tjenesten utpekes til å ha dette ansvaret.

Det fremgår av organisasjonsplan for Ørland kommune at dette ansvaret er lagt til virksom-hetsleder for hjemmetjenestene. Det fremgår imidlertid av interne rutiner at det er gitt delegert ansvar til andre uten at reglene for delegasjon er fulgt.

Uklart ansvar om hvem som er vedtaksansvarlig, vil kunne bidra til å svekke teneste-mottakerens rettssikkerhet i saker der det kan være aktuelt å bruke makt og tvang. Det er viktig at den som er vedtaksansvarlig kan sikre at eventuell bruk av tvang, ses i sammenheng med det totale tjenestetilbudet til den personen det gjelder, og at det legges til rette for minst mulig bruk av tvang. Manglende delegasjonsregler kan medføre at kommunens vedtak fattes av person utan nødvendig myndighet og vedtaket kan dermed bli kjent ugyldig i en gitt situasjon.

Ansvaret for å fatte enkeltvedtak om tjenester fremstår også som uklart. Begrepet ”vedtaks-ansvarlig” benyttes uten at det fremgår hvilke bestemmelser vedtaket fattes etter. For eksempel står det i mandatet til beslutningstemaet at de har ansvar for vedtak om makt og tvang, mens det fremkommer at dette teamet kun skal fatte enkeltvedtak om tjenester etter sosialtjenesteloven. Kap. 4.

Kommunen har ikke et internkontrollsystem hvor det klart fremgår hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt. Det foreligger heller ikke et rapporteringssystem om daglig drift, resultatoppnåelse mellom virksomhetsledelse og virksomhetsutøvere, eller opplysningar om hvordan dette etterspørres. Manglende rapportering og klare ansvarslinjer kan medføre at det blir utydelig hvem som har fattet beslutninger og på hvilket grunnlag disse er fattet, noe som igjen kan være en fare for rettssikkerheten ved at saksbehandlingsregler ikke blir ivaretatt.

Kommunen skal sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor det aktuelle fagfeltet og om internkontroll. Kommunen skal også gjennom sin internkontroll skaffe oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt eller mangel på opp-fyllelse av lovbestemmelser. Det foreligger ikke sjekkliste for opplæring av nyansatte. Det er ikke gjennomført opplæring i kap. 4A etter at den erstattet kap. 6 for fire år siden. Kommunen sikrer dermed ikke nødvendig kompetanse i kap. 4A.

Kommunens kompetanseplan er en rapportering til Rekrutteringsmidlene og omfatter ikke kap. 4A. Manglende opplæring i kap. 4A kan føre til fare for at personlige oppfatning av hva som makt og tvang legges til grunn for tjenestene mer enn vurdering av om dette er makt og tvang i henhold til lovens bestemmelser. Manglende oppdatert kompetanse blant tjeneste-utøvere kan derfor føre til manglende identifisering av makt og tvang i lovens definisjon av begrepet, hensiktsmessighetsvurderinger blir mer styrende for tjenesteutøvelsen mer enn faglig og rettslige hensyn. Dette kan medføre en økende fare for svikt i rettssikkerheten for tjenestemottakeren, i forbindelse med tvang og makt omfatter dette en persongruppe som er spesielt sårbar på grunn av bl.a. manglende kommunikasjonsevner.

De observasjoner og den dokumentasjon som e r gjennomgått under tilsynet ved omsorgs-boligene i Ørland kommune, viser at kommunen har manglende internkontroll eller styrings-system etter bestemmelsene i sosialtjenesteloven § 2-1 og internkontrollforskriften § 4. Det er manglende sammenheng mellom kommunens styringsdokumenter og internerutiner, manglende oversikt over vedtaksansvar for tvang og tjenester og manglende system for registrering og evaluering av vedtak og tjenester. Kommunen sikrer dermed ikke at virksom-heten og tjenester etter kap. 4 og 4A er i samsvar med lov og forskrift.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Arnfinn Brasø

Ass. rådmann

X

X

Irene Helseth

Vernepleier

X

X

X

Bente Skjærseth

Hjelpepleier

X

X

Tove Klakken

Sosionom/miljøterapeut

X

X

X

Solfrid Holberg

Hjelpepleier

X

X

X

Tove-Rigmor Berg

Vernepleier/koordinator

X

X

X

Bjørg Olden

Hjelpepleier

X

X

X

Brit Brækstad

Nattvakt/omsorgsarbeider

X

X

X

Gerd Lien Antonsen

Hjelpepleier

X

X

X

Hilde Nilssen Grøtan

Fung. leder beslutningsteam

X

X

X

Tove Haagenstad Vik

Nattvakt/omsorgsarbeider

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Liv Murberg, tilsynsleder
Merete Olufsen Bondø, revisor
June Iversen, revisor