Helsetilsynet

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Virksomhetens styringssystem
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder.

  • Om kommunen sikrer at tjenestemottakere med psykisk utviklingshemming mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter lov om sosiale tjenester § 4-3 jf § 4-2 bokstav a-d.
  • Om kommunen sikrer utførelse av tjenester etter lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav a-d overfor mennesker med psykisk utviklingshemming uten bruk av makt og tvang etter kap. 4A-5 tredje ledd b-c.
  • Om kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av makt og tvang gjennomføres i samsvar med vedtak etter § 4A-5 tredje ledd b-c.

Hovedformålet med sosialtjenesteloven kap. 4A er å sikre rettsikkerheten til personer med psykisk utviklingshemming v/tjenester som innebærer makt og tvang. Kommunen er dessuten pålagt å ha en internkontroll. Dette innebærer at kommunen skal ha systematiske tiltak som skal sikre at virksomheten planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med lovkrav.

Tilsynet består av en gjennomgang av de system kommunen har for å ivareta tjenestene til personer med psykisk utviklingshemming og da spesielt i de tilfelle hvor det anvendes tvang og makt.

Dato: 1. juli 2009

Merete Olufsen Bondø
revisjonsleder

Liv Murberg
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Åfjord kommune i perioden 18.03.09 – 01.07.09. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systmrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen g gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Åfjord kommune er en kystkommune med i underkant av 3200 innbyggere på Fosenhalvøya. Kommunen er organisert etter en 3-nivå modell med rådmann, 3 sektorsjefer og enhetsledere for hver enkelt enhet. Sektorsjef for helse og sosial har ansvaret for enhetene Pleie og omsorg, Institusjonstjenestene, Hjemmetjenesten, Helsetjenesten og Nessahaugen familiesenter.

Pleie og omsorg, hjemmetjenesten er lokalisert i sykehjemmet og har ca 70 ansatte. Enheten er delt i tre grupper ed hver sin fagleder. Gruppe 3, Vassneset, har ca 30 ansatte og gir tjenester til psykisk utviklingshemmede.

Det bor 21 personer med psykisk utviklingshemming i kommunen. Av disse er 19 over 16 år.

2 personer har vedtak etter § 4A-5 tredje ledd. Vedtakene er utgått på dato. For den ene tjenestemottakeren har kommunen over lang tid arbeidet med å etablere et tjenestetilbud blant annet med bygging av en spesiell tilrettelagt bolig. Arbeidet i denne saken har vært krevende da det gjennomføres mange tvangstiltak overfor tjenestemottaker.

Ved behov for sosiale tjenester, kan befolkningen henvende seg til kommunens servicekontor i rådhuset. De fleste henvender seg til avdelingsleder for Pleie og omsorg ved behov. Avdelingsleder har delegasjon til å fatte vedtak etter blant annet sosialtjenesteloven kap. 4. Søknader om tjenester eller ved endringsvedtak, kan også gruppeleder forberede saken for behandling, og sender saken via systemet Profil til avdelingsleder for godkjenning. Avdelingsleder har gitt fullmakt til å igangsette tjenester ved økt behov for hjelp før vedtak fattes.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 18.03.09. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 10. juni 2009.

Intervjuer
8 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 11.juni 2009.

4. Hva tilsynet omfattet

  • Om kommunen sikrer at tjenestemottaker med psykisk utviklingshemming mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter lov om sosiale tjenester § 4-3 jf § 4-2 bokstav a-d.
  • Om kommunen sikrer utførelse av tjenester etter lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav a-s overfor mennesker med psykisk utviklingshemming uten bruk av makt og tvang etter kap. 4A, eller i henhold til vedtak om bruk av makt og tvang etter kap. 4A.
  • Om kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av makt og tvang gjennomføres i samsvar med vedtak etter § 4A-5 tredje ledd b-c.

5. Funn

Område 1 – Om kommunen sikrer at tjenestemottakerne mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter § 4-3 jf § 4-2 a-d

  • Om ansvaret for tildeling av tjenester og sikre forsvarlige tjenester, er klart og kjent.
  • Det fremgår av organisasjonskart for virksomheten hvordan ansvar og oppgaver er fordelt, og det er kjent at søkere skal henvende seg til avdelingsleder ved behov for tjenester etter sosialtjenesteloven.
  • Alle enheter skal bruke saksbehandlingssystemet Profil.
  • Det foreligger en skriftlig prosedyre for saksbehandling. Det står hva som skal gjøres, men ikke av hvem, det vil si hvilken profesjon og hvem som er ansvarlig.
  • Det ligger maler for saksbehandling i datasystemet Profil.
  • Enkeltvedtak om tjenester er kjent for personalet.
  • Evaluering og gjennomgang skjer i veiledningsmøtet.
  • Beskrivelse av miljøarbeid fremgår av Profil.
  • Daglig rapportering og journalføring skjer i Profil.
  • Det er overlapping mellom hver vakt, 30 min.
  • Det foreligger stillingsbeskrivelse for primærkontakt, ellers ikke.
  • Det gis tilbud om bruk av individuell plan, men dette er i liten grad ønsket brukt av tjenestemottakerne.
  • IPLOS brukes som registreringssystem og funksjonsbeskrivelse.
  • Enkeltvedtak om tjenester viser til § 4-2 a-d uten at tjenesten er spesifisert utover i saksfremstillingen.
  • Vedtak fattes etter både kommunehelsetjenestelov og sosialtjenestelov i samme vedtak, men det oppgis bare klageadgang etter kommunehelsetjenesteloven.

Kompetanse

  • Personalet har ingen eller gammel opplæring i kap. 4A.
  • Det foreligger Opplæringsplan 2009-2015. Det er ikke planlagt kompetansetiltak i sosialtjenesteloven kap. 4A.
  • Det gjennomføres et femårig selvstudie i samarbeid med Fosen Ressurs og på tvers av avdelingene. Studiet inneholder moduler for flere områder og psykisk utviklingshemming er et nytt område.

Møtestruktur

  • Veiledningsmøter gruppeleder og ansatte
  • Gruppemøte for hver enkelt tjenestemottaker
  • Ansvarsgruppemøte
  • Samarbeidsmøte, evaluering av tjenester.
  • Personalmøte/husmøte hver 6. uke, saksliste og referat
  • Møter for utarbeidelse av årsplan, arbeidsgrupper
  • Fast møte med Habiliteringstjenesten for en tjenestemottaker, men hvor det også kan diskuteres de to tjenestemottakerne hvor det gjennomføres tvang og makt.
  • Sektorsjef har ledermøte en gang pr. måned.
  • Sektorsjef rapporterer til rådmannen ca. hver tredje måned, økonomi og delegasjon herunder rapportering på vedtak etter særlov.
  • Sektorsjef deltar i kommunens ledergruppe.

Avvikssystem

  • Virksomheten har et avvikssystem, men det brukes for det meste for legemiddelhåndtering,
  • Avvikssystemet er lagt inn i Profil og virksomheten er i starten av å utvide systemet til nå å omfatte avvik ved fall og uønsket adferd.

Konklusjon
Det fremkommer av skriftlig dokumentasjon og intervju at kommunen har et internkontrollsystem blant annet med årsplan, organisasjonskart, prosedyrer samt et saksbehandlingssystem som ivaretar prosedyrer for saksbehandling. Virksomheten har faglig styring av tjenestene ved at det foretas gjennomgang av planer og tjenester til den enkelte beboer.

Kommunen har ikke tilstrekkelig systematisk oppfølging av sosialtjenesteloven § 2-3, opplæring og § 4A-4, kompetanse jf internkontrollforskriften § 4 g og f og kvalitetsforskriften § 3 som ledd i kommunens styring og forbedringsarbeid.

2. Om kommunen sikrer utførelse av tjenester etter § 4-2 at uten bruk av makt og tvang etter kap. 4A.

3. Om kommunen sikrer at tiltak som innebærer planlagt bruk av makt og tvang gjennomføres i samsvar med vedtak.

Avvik 1

Åfjord kommune sikrer ikke opplæring, dokumentasjon, kontinuerlig vurderinger og saksbehandling av vedtak om makt og tvang i henhold til sosialtjenesteloven kap. 4A.

Myndighetskrav:

  • Sosialtjenesteloven § 2-1 andre ledd, 2-3 og § 4A-4, nødvendig opplæring og § 4A-7, saksbehandling og § 4A-9, evaluering og gjennomføring.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Personalet har ingen eller gammel opplæring i kap. 4A. Det ikke holdt kurs eller annen opplæring siden kap. 6A.
  • Virksomheten bruker ikke rundskrivet i internopplæring – oppfordres til å lese selv.
  • Det er ulik kunnskap om bruk av Melding om skadeavvergende tiltak, og det opplyses om fare for underrapportering.
  • Det foreligger delegasjon til avdelingsleder som vedtaksansvarlig etter kap. 6A
  • Det er ulik oppfatning av hvem som er vedtaksansvarlig etter kap. 4A.
  • Vedtaksperioden for to vedtak etter kap. 4A har gått ut. Det foreligger evalueringsrapport i ett av tilfellene, og denne var sendt hjelpeverge. Det fremkom under intervju at kommunen ikke hadde mottatt Fylkesmannen i Sør-Trøndelags overprøving av kommunens vedtak av 29.04.08. Kommunen var derfor ukjent med innholdet i det ene utgåtte vedtaket. Overprøving av vedtaket er ikke etterspurt.
  • Kommunen har ikke prosedyrer som sikrer at det blir fattet nytt vedtak etter kap. 4A før vedtaksperioden går ut. Kommunen praktiserer dermed ulovlig makt og tvang da tiltakene gjennomføres uten gyldig vedtak.
  • Det fremkommer manglende forståelse av formål og rettssikkerhetsgarantien i bestemmelsene. Det fremstår som at hensiktsmessighetsvurderinger oftest legges til grunn uten at situasjoner vurderes opp mot bestemmelsene i kap. 4A.
  • Det fremkommer at de ansatte prøver alternativ, som for eksempel å trekke seg ut av situasjoner.
  • Av intervju fremkommer det at det er Habiliteringstjenesten som avgjør om noe er makt og tvang.
  • Det registreres innelåsing for en tjenestemottaker som har et utgått vedtak om makt og tvang. Vedtaket omfatter 10 tiltak med makt og tvang. Det registreres ikke for de andre tiltakene.
  • Gjennomfører regulering av røykeomfang for en tjenestemottaker. Dette skjer etter avtale.

6. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester § 4A-4 første punktum
  • Lov om sosiale tjenester § 4A7 og 4A-8
  • Lov om sosiale tjenester § 4-2 a-d
  • Lov om sosiale tjenester § 2-3
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten, IS-1183
  • Forskrift om kvalitet i pleie og omsorgstjenestene, IS-1201
  • Forskrift om individuell plan, IS-1253

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart Sektor helse og sosial
  • Beskrivelse av avdeling Pleie og omsorg, Hjemmetjenesten, gruppe 3, Vassneset
  • Registrerte antall psykisk utviklingshemmede 01.01.09
  • Stillingsoversikt
  • Søknadsskjema om Individuell plan
  • Opplæringsplan 2009-2015 Sektor helse og sosial
  • Kartleggingsskjema for bakgrunnsopplysninger for Individuell plan
  • Prosedyre for søknad om Individuell plan 20.02.06
  • Saksgang Individuell plan flytdiagram
  • Tjenester for psykisk utviklingshemmede og funksjonshemmede i pleie og omsorgstjenesten
  • Prosedyre for å sikre at tilbud om tannhelse gis, av 12.10.04
  • Prosedyre for å sikre tannhelsetjenesten, melding mellom Hjemmetjenesten og tannhelsetjenesten, av 11.10.04
  • Prosedyre for årlig helsekontroll av 11.09.08
  • Prosedyre saksbehandling i Pleie og omsorgstjenesten, revidert 13.08.08
  • Beskrivelse Tiltaksplaner
  • Hjemmetjenesten 2009-2015, virksomhetsplan
  • Utkast til Årsplan 2009 Hjemmetjenesten

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Forvaltningsrevisjon 2009, Hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenester
  • Åfjord kommune, Opplæring hjemmetjenesten
  • Årsplan 2009 Sektor helse og sosial
  • Serviceerklæring helse og sosial i Åfjord kommune
  • Delegasjonsreglement for Åfjord kommune, revidert 2003
  • Kriterier for tildeling av tjenester innen pleie og omsorg, kommunestyret 3.9.03
  • Prosedyre for årlig helsekontroll av 11.09.08
  • Prosedyre henvendelse av ny bruker av 21.08.01
  • Prosedyre saksbehandling i pleie og omsorgstjeneste av 22.08.01
  • Beskrivelse Sykepleietjeneste og miljøarbeid i hjemmet
  • Samarbeidsavtale mellom styret for det interkommunale samarbeidet mellom Åfjord, Osen og Roan og Nav Sør-Trøndelag inkl. delegering av myndighet Nav leder Åfjord kommune
  • Delegering av myndighet Nav leder Nord-Fosen av 27.11.08
  • Saksfremlegg Kommunestyret 18.06.08 Inngåelse av samarbeidsavtale mellom Åfjord, Osen og Roan kommune vedr. Nav-etablering
  • Samarbeidsavtale om felles Nav tjenesteområde mellom Åfjord, Roan og Osen av 4.6.08

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Brev av 18.03.09 fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag om varsel om tilsyn
  • Brev av 20.05.09 fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag med program for dagene.
  • Div. e-poster som gjelder etterlysning av dokumentasjon og tilrettlegging av tilsynet.

8. Virksomhetens styringssystem

Åfjord kommune har utarbeidet virksomhetsplan for hjemmetjenesten for perioden 2009 – 2015. Det er videre utarbeidet en årsplan med arbeidsmål for den enkelte virksomhet med mål og arbeidsprogram for 2009.

I henhold til internkontrollforskriften § 4 andre ledd litra a og c, må virksomhetens ledelse sørge for hvem som har ansvar for de forskjellige oppgaver i virksomheten, og den interne organiseringen skal være kjent blant de ansatte. Det fremgår av organisasjonskart for Åfjord kommune at oppgaver er fordelt i kommunen og mellom virksomhetene. Tilsynet viser at ansvar og myndighet er kjent hva gjelder tjenester etter kap. 4.

For tjenester med bruk av makt og tvang etter kap. 4A skal kommunen utpeke hvem som er overordnet ansvarlig for tjenesten, og dermed tillagt vedtakskompetanse etter disse bestemmelsene. Avdelingsleder har delegasjon som vedtaksansvarlig, men denne kompetansen er ikke kjent blant alle ansatte. Det foreligger ikke prosedyrer som ivaretar saksbehandlingen etter kap 4A ved at kommunen har to vedtak hvor vedtaksperioden er gått ut. Kommunen praktiserer dermed ulovlig makt og tvang overfor to tjenestemottakere.

Loven definerer øvre og nedre grense for tvang, og skal sikre gjennomføring av nødvendig tvangstiltak ved at visse saksbehandlingsregler skal følges. Ved at personalet har mangelfull opplæring i kap. 4A, og rundskriv IS-20/2004 i liten grad blir brukt, kan konsekvensene bli at det foretas hensiktsmessighetsvurderinger som blir lagt til grunn, uten at situasjoner vurderes opp mot bestemmelsene i kap. 4A.

For en tjenestemottaker registreres det innelåsing. Det gjennomføres 10 tvangstiltak for vedkommende. Registrering av samtlige tiltak vil gi kommunen et bedre grunnlag for å evaluere tjenestetilbudet og tvangsbruken.

Vedtak vil dessuten også medføre en trygghet/ryggdekning for personalet som over tid har arbeidet med et svært krevende sak hvor det gjennomføres omfattende tvangstiltak.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Anne H. Berdahl

Vernepleier

X

x

Laila Refsnes

Avdelingsleder

X

X

X

Renate Bye

Vernepleier

X

X

X

Randi G.Kjennerud

Omsorgsarbeider

X

X

x

Synnøve Engan

Verne/hjelpepleier

X

X

Monica Larsbråten

Omsorgsarbeider

X

X

X

Nina Storvik

Miljøterapeut

X

X

Eli Braseth

Sektorsjef Helse og sosial

X

X

X


Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Merete Olufsen Bondø, revisjonsleder
Seniorrådgiver Liv Murberg, revisor