Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i Nav ved Nav Hitra Frøya 2010

Sammendrag

Fylkesmannen skal i 2010 gjennomføre landsomfattende tilsyn med sosiale tjenester i Nav. Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom sin styringsaktiviteter, internkontroll, sikrer at søkers rett til økonomisk stønad blir ivaretatt. Tilsynet tar utgangspunkt i bestemmelsene om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18/19, i saksbehandlingskrav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, forvaltningsloven, og i krav til internkontroll.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen sikrer at søknader om økonomisk stønad behandles i henhold til lov og forskriftskrav.
• Det skal legges vekt på å undersøke om kommunen sikrer at det foretas individuell vurdering.

Tilsynet hadde fokus på følgende undertema:

• Håndtering av henvendelser/søknader
• Kartlegging/innhenting av relevante opplysninger
• Vurderinger og beslutninger

Det ble gitt avvik på følgende områder

Avvik 1

Hitra og Frøya kommune v/ Nav Hitra Frøya ivaretar ikke taushetsplikten ved henvendelser i mottak/ekspedisjon.

Avvik 2

Hitra og Frøya kommune v/ Nav Hitra Frøya sikrer ikke individuell behandling av søknad om økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav.

Avvik 3

Hitra og Frøya kommune v/ Nav Hitra Frøya sikrer ikke at håndtering av henvendelser skjer i henhold til lov og forskrift på grunn av mangelfull opplæring av statlig ansatte..

Dato: 13.09.10

Lev Murbergn revisjonsleder

Merete Olufsen Bondø revisor

June Iversen revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nav Hitra Frøya i perioden 25.05.10 – 13.09.10. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Hitra og Frøya er begge øykommuner vest for innløpet til Trondheimsfjorden. Hitra kommune har 4.145 innbyggere, 2009 var det tredje året med en befolkningsøkning, noe som i hovedsak skyldes tilflytting fra utlandet.

Frøya kommune har 4.214 innbyggere og omfatter 5400 øyer, holmer og skjær med 148 km fra sørligste til nordligste punkt. 85 % av befolkningen bor på hovedøya Frøya. Kommunen har de siste årene hatt en befolkningsøkning, noe som hovedsakelig skyldes næringsutviklingen i kommunen, spesielt havbruksnæringen.

Nav Hitra Frøya er en felles organisering basert på et interkommunalt samarbeid mellom Hitra og Frøya kommune etter kommuneloven § 27. Det interkommunale samarbeidet bygger på politiske vedtak i de respektive kommunene i 2008, og en samarbeidsavtale mellom styret for det interkommunale samarbeidet mellom Hitra og Frøya kommune og Arbeids- og velferdsetaten i Sør-Trøndelag v/fylkesdirektøren. Avtalen omfatter drift av felles Nav for tjenesteområdet med lokalkontor på Hitra og Frøya.

Nav Hitra Frøya har felles administrativ og faglig ledelse. Leder har det administrative og faglige ansvaret for alle deler av kommunens virksomhet i Nav, og er underlagt ansvars- og styringslinjene til kommunene og Arbeids- og velferdsetaten og forholder seg til begge parter. Nav leder er gitt delegasjon i henhold til foreliggende delegasjonsvedtak.

De kommunale tjenestene som er lagt til Nav, er tjenester etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltning, økonomisk sosialhjelp §§ 18/19, gjeldsrådgivning, midlertidig bolig, rus, kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønad .

Det avholdes møte mellom det interkommunale styret for Nav og fylkesdirektøren etter behov, men minst to ganger pr. år for å samordne overordnede styringssignal for virksomheten fra kommunene og staten.

Det fremgår av Årsmelding 2009 for Nav Hitra Frøya at organisasjonene fortsatt var inne i en etableringsfase med uklarheter om oppgaveløsninger, mange sykemeldinger, kompetansetap, lite samstemt IKT-løsninger og negative medieopp-slag. Kommunene og Nav Hitra Frøya er nå inne i et omfattende arbeid med organisering av kontorene.

Nav leder ble ansatt i mars 2010. Etter at kontoret ansatte ny leder, er det etablert en fast møtestruktur for fordeling og diskusjon av saker. Dette omfatter daglig post/fordelingsmøte, ukentlig mottaksteammøte, saksdiskusjonsmøte, oppfølgingsteammøte på lokalkontorene ved hjelp av videooverføring. I tillegg avholdes et felles, månedlig kontormøte der alle møter. Kontoret har fått en bedre bemanning idet ledige stillinger nå er besatt. Dette vil gi bedre muligheter til oppfølgingsarbeide, hjemmebesøk, delta i ansvarsgrupper og samarbeidsmøter for eksempel i rus- og psykiatrisaker.

Hver kommune har et team for mottak og et team for oppfølgingstjenester

I mottaksteamet skal det være minimum to, helst tre hvorav en sosialfaglig, til stede hver dag. Dette kan være vanskelig å gjennomføre i ferieavvikling.

Mottaksleder utarbeider turnus for mottaksgruppa. Nav kontorene benytter felles søknadsskjema for økonomisk stønad med vedlegg til søknad for dokumenta-sjonsinnhenting. Hvilke andre opplysninger utover basisopplysninger og som kan være relevant for søknaden, avklares gjennom samtale etter mottak. Søknad om sosialhjelp skal behandles av sosialfaglig personell. Kravet til saksbehandlingstid, tre uker, ivaretas.

Nav leder opplyser at kontoret har utarbeidet eget avviksskjema basert på avviksskjema fra både Hitra og Frøya kommune. Dette skal implementeres bedre i kontoret. Hittil har videreformidling skjedd muntlig til leder som har tatt det opp videre i systemet.

Nav opplyser at det er ansatt fire utdannede sosionomer og som har all saksbe-handling etter sosialtjenesteloven i nav. Kontoret har imidlertid statlig ansatte som arbeider med statlige ytelser og som ikke har fått god nok opplæring i sosialtjenesteloven i nav.

Tilgjengelighet ved kontoret er nå ivaretatt ved åpningstid hver dag. 10.00 – 15.00 med telefontilgang fra kl. 08.00. De som ønsker det og har behov for det, skal få timeavtale innen en uke.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 25.05.10.. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet 7, Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 24.08.10 .

Intervjuer

12 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet 7, Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 25.08.10.

4. Hva tilsynet omfattet

Om kommunen sikrer at søknader om økonomisk stønad behandles i henhold til lov og forskriftskrav.

Det skal legges vekt på å undersøke om kommunen sikrer at det foretas individuell vurdering.

Tilsynet hadde fokus på følgende undertema:

• Håndtering av henvendelser/søknader
• Kartlegging/innhenting av relevante opplysninger
• Vurderinger og beslutninger

5. Funn

Avvik 1

Hitra og Frøya kommune v/ Nav Hitra Frøya ivaretar ikke taushetsplikten ved henvendelser i mottak/ekspedisjon.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav § 44 jf forvaltningsloven § 13-13 e og sosialtjenesteloven i Nav § 5.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Den fysiske utformingen av mottaket beskrives som lite tilfredsstillende ved at det er lytt mellom rommene selv om det er skyvedører som kan lukkes.
• Kontoret har mottatt klager fra besøkende over at det har vært ubehagelig å overhøre personlige samtaler.
• Kontoret har ikke utarbeidet et avvikssystem eller rutiner for å behandle klager fra besøkende. Kontoret har heller ikke systematisk gjennomgang av klager for å utnytte erfaring fra de ansatte i sitt kvalitetsforbedrings-arbeid.
• For å unngå at samtaler kan overhøres av besøkende som venter, er det kjøpt inn radio som brukes som ”røykteppe”.
• Hvert av kontorene har mulighet til stillerom, men de er avhengig av nok personell i mottaket for å kunne ta samtaler på stillerommet. Det er også så lytt mellom stillerom og resten av kontorlandskapet, at samtaler kan overhøres.

Avvik 2

Hitra og Frøya kommune v/ Nav Hitra Frøya sikrer ikke individuell behandling av søknad om økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18, 19, 21 og 22 jf §5.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Nav Hitra Frøya fatter vedtak om bruk av vilkår uten at det fremgår av vedtaket at det er foretatt en individuell vurdering av om kravene for dette er oppfylt.
• Lovens krav til saksbehandling for bruk av vilkår er ukjent.
• Det foreligger ikke prosedyrer for bruk av vilkårsbestemmelsen i loven
• Det fremgår av verifikasjon at økonomisk stønad innvilges som rekvisisjon uten at det foreligger særlige grunner for dette nedfelt i vedtaket. Det samme gjelder utbetaling direkte til kreditor, strømleverandør, huseier, hvor særskilt begrunnelse for å bruke denne stønadsformen ikke fremgår av vedtaket.
• Det fremgår at det benyttes rekvisisjon og utbetaling til kreditor for å sikre at pengene brukes til tiltenkt formål uten individuell vurdering. Det kan også fattes vedtak om bruk av rekvisisjon ut fra hvem/hvor mange som er på jobb på Frøya.
• Vedtakene er preget av rutinemessig bruk av standardtekster uten individuell begrunnelse. Individuell vurdering fremgår ikke av vedtaket utover de tilfellene hvor det er innvilget ekstra ytelser utover veiledende norm. I samtlige vedtak henvises det til mange lovbestemmelser, men uten at vedtaket er hjemlet i alle disse.
• Det er utarbeidet en prosedyre hvor det fremgår at det skal foretas individuell vurdering, men prosedyre sier ingen ting om hva en slik vurdering består i og hvordan den skal gjennomføres. Skjemaet som brukes til å innhente opplysninger på søknadstidspunktet, inneholder heller ikke spørsmål om andre utgifter enn basisutgiftene
• Det er ikke samsvar mellom prosedyren for behandling av saker etter § 18 og hva som fremkommer av vedtak om tildeling av stønad når det gjelder hvilke utgifter som er ment å dekkes av den veiledende normen som blir benyttet ved utmålingen av stønaden.
• I vedtakene brukes begrepene ”Nødvendig og rimelig” ved vurdering av om søker har rett til økonomisk stønad. Det fremgår ikke av vedtakene om vedkommende fyller vilkårene i loven § 18/19.

Avvik 3

Hitra og Frøya kommune v/ Nav Hitra Frøya sikrer ikke at håndtering av henvendelser skjer i henhold til lov og forskrift på grunn av mangelfull opplæring.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav § 6, § 5 og § 17 of forvaltningsloven § 17.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det fremgår at det ikke har vært systematisk opplæring i sosialtjeneste-loven internt i Nav.
• Det fremkommer ulik kjennskap til rundskrivet om økonomisk sosialhjelp noe som kan medføre manglende felles forståelse hva individuell vurdering innebærer.
• Saksbehandler har i hovedsak måttet sette seg inn i lovverket selv.
• Mange har deltatt på saksbehandlerkurs i regi av Fylkesmannen, men dette omfatter ikke statlig ansatte som også sitter i mottak.
• Det fremstår imidlertid som uklart hvordan opplæring/kurs blir fulgt opp og implementert internt og hvordan praksis forandrer seg etter opplæring.
• Det vises til at statlige oppgaver og opplæring har gått på bekostn-ing av kommunale oppgaver herunder opplæring i sosialtjeneste-loven.
• Det foreligger ikke en kompetanseplan hvor opplæring i sosiale tjenester inngår.
• Det er utpekt en faglig ansvarlig for tjenestene, men det foreligger ikke stillingsinstruks eller beskrivelse om hva dette ansvaret inne-bærer.

6. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i Nav
• Forvaltningsloven
• Forskrift om internkontroll

7. Virksomhetens styringssystem

Nav leder har fått status som virksomhetsleder/enhetsleder og deltar i rådman-nens lederteam i begge kommuner. Kommunene planlegger å utarbeide leder-avtale. Nav leder har lederavtale med Fylkesdirektøren i Nav Sør-Trøndelag.

Virksomhetsleder/enhetsleder har månedlig rapportering om økonomi til rådmannen Nav leder deltar i rådmannens ledermøte i hver kommune. Kommunene gjennomfører jevnlig medarbeidersamtaler mellom ledere og ansatte, og mellom råd-mannen og virksomhetsleder Nav.

Det fremgår av Delegasjonsreglement for Frøya kommune av 23.08.07 at råd-mannen fastsetter stillingsbeskrivelser for alle faste kommunale stillinger. Det fremgår av verifisering at ingen ansatte har stillingsinstruks eller beskrivelse. Beskrivelse av arbeidsoppgaver fremgår av dokumentet Organisering av Nav Hitra Frøya. Denne gjennomgås på kontormøte hver måned og justeres etter behov.

Kravet om internkontroll og hva dette inneholder, er lite kjent og virksomheten har ikke et avvikssystem eller en omforent forståelse for hva som anses som avvik. Kommunenes styringsverktøy/system består av kommuneplan, virksom-hetsplan og budsjett.

Virksomhetsplan gir grunnlag for styring, månedlig rapportering på hoved-områdene og økonomi, og er grunnlag for medarbeidersamtaler.

Det fremgår av virksomhetsplan at det har vært bl.a. uklarheter rundt oppgave-løsning og rollerforståelse, at det har vært vanskelig å sette av tid til intern opplæring og frustrasjon over å bli satt til å utføre oppgaver uten å inneha tilstrekkelig kompetanse. Kontoret har derfor sett viktigheten av å kartlegge kompetanse og kompetansebehov.

Balansert målstyring er innført på statlig side og vil bli innført i begge kommunene i løpet av et par år. Virksomheten har foreløpig tatt inn flere punkt for indikatorer for kommunal tjenesteytelser i målkortet.

8. Tilsynet har forøvrig merket seg

Det er utarbeidet prosedyre for saksgang ved henvendelse om tjenester og ved Søknad om tjenester/timebestilling.

Kvalitetssystemet ”Kvalitetslosen” er under innarbeidelse, og kursing vil bli påbegynt fra neste uke.

Det er planlagt en stor arbeidsmiljøundersøkelse i løpet av høsten.

9. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Samarbeidsavtale Frøya og Hitra kommune — og Nav Sør-Trøndelag
• Politisk vedtak, sosialtjenesten i Nav, sak nr. 2007/2151-13
• Organisasjonskart Frøya kommune
• Organisasjonskart Hitra kommune
• Delegasjonsreglement Frøya kommune
• Delegering av budsjettdisponeringsmyndighet Nav Sør Trøndelag
• Delegering av anvisningsmyndighet; Hitra kommune
• Delegering av anvisningsmyndighet; Frøya kommune
• Kommuneplanens samfunnsdel; Frøya kommune
• Virksomhetsplan Nav Hitra Frøya
• Organisering av Nav- Hitra Frøya m/ organisasjonskart
• Årsmelding Nav Hitra — sosialtjenesten
• Årsmelding Frøya kommune
• Handlingsplan Nav Hitra Frøya
• Interne prosedyrer:
  - Søknad om tjeneste/ timebestilling
  - Saksbehandling ut fra Lov om sosiale tjenester i Nav kap. 4 § 18
     — stønad til livsopphold
• 4. Prosedyre for utarbeidelse av Individuell plan

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Delegasjonsreglement Frøya kommune
• Samarbeidsavtale om interkommunal sosialtjeneste i Nav Hitra Frøya
• Referat fra møte Nav Sør-Trøndelag – Hitra kommune 15.01.09
• Gjennomføringsplan av tiltak Nav Hitra Frøya, 7. og 28. jan 2009
• Årsmelding 2009 Hitra kommune
• Målekort sosialtjenesten i Nav
• Årsmelding 2009 Nav Hitra Frøya, enhet Hitra kommune

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 21 klientjournaler
• Rutinebeskrivelsesperm m/lovverk, skjema, rutiner og lignende
• Internkontrollperm

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev av 25.06.10 med oversendelse av dokumentasjon
• Brev av 12.08.10 med endelig program
• Div. e-post i forbindelse med praktisk tilrettelegging av tilsynet

10. Deltakere ved

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Elin Reppe	Nav-leder Hitra Frøya	X	X	X
Lena Vassbotn	Saksbeh Oppfølging Frøya	X	X	X
Ragnar Østvik	Saksbeh. Oppfølging Frøya	X	X	X
Ole Henrik Fjørstad	Rådmann Frøya	X	X
Randi Rabben	Saksbeh. Oppfølging Frøya	X	X	X
Torild Raanes	Saksbeh. Mottak Frøya	X	X	X
Jorunn Fjeldvær	Saksbeh. Oppfølging Hitra	X	X	X
Cathrine S. Røvik	Saksbeh. Mottak Hitra	X	X	X
Ann Karin Skrødal	Saksbeh. Mottak Hitra	X	X	X
Ingeborg Johansen	Saksbeh. Mottak Hitra	X	X	X
Svein J. Slenes	Fagansvarlig Oppfølging Hitra		X	X
Harald M Hatle	Kommunalsjef Hitra		X	X
Ester Husvik Aune	Enhetsleder Hitra, styremedlem			X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Merete Olufsen Bondø
Rådgiver June Iversen
Seniorrådgiver Liv Murberg