Tilsyn med Malvik kommune - barneverntjenesten 2010

Regelverk:

• Lov om barneverntjenester
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)

Dato: Trondheim, 27.5.2010

Tilsynet omhandlet følgende emner:

• Kommunens praksis for gjennomføring og avslutning av undersøkelser i barnevernet

Fylkesmannen avdekket følgende avvik under tilsynet:

Avvik

Malvik kommune sikrer ikke at barneverntjenestens undersøkelser blir gjennomført slik at fristene blir overholdt og at barn får anledning til å uttale seg.

Merknad

1. Malvik kommune har ikke en ensartet praksis for å få samtykke ved innhenting av opplysninger i undersøkelsesfasen.

2. Malvik kommune utarbeider ikke skriftlig plan for gjennomføring av undersøkelser.

Dato: Trondheim, 27.5.2010

Oda Reinfjord
Revisor

Berit Hågensen
Revisjonsleder

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Malvik kommune 15.4.2010. Tilsynet er en del av Fylkesmannens ordinære tilsyn.

Formålet med tilsynet var å vurdere om Malvik kommune har tilfredsstillende styring i forhold til regelverket når det gjelder barneverntjenestens praksis for gjennomgang og avslutning av undersøkelser.

Bakgrunnen for tilsynet

Fylkesmannen skal i henhold til lov om barneverntjenester § 2-3, fjerde ledd a) påse at kommunene utfører de oppgaver de er pålagt etter barnevernloven. I henhold til barnevernloven § 6-9 og tilhørende forskrift skal Fylkesmannen føre tilsyn med kommunens overholdelse av frister i saksbehandlingen.

Etter barnevernlovens bestemmelser skal alle innkomne bekymringsmeldinger til barneverntjenesten bli gjennomgått snarest og senest innen en uke. Dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak fra barneverntjenesten skal barneverntjenesten snarest undersøke forholdet. Alle undersøkelser skal gjennomføres snarest og senest innen tre måneder. I særlige tilfelle kan fristen være seks måneder.

Barneverntjenestene sender kvartalsvise rapporter med kopi av sluttførte fristskjema for hver enkelt sak til Fylkesmannen. På fristskjema nedtegnes dato for mottak av meldinger og dato for eventuell henleggelse av meldingen. Henlegges ikke meldingen, regnes utgangspunktet for fristen for gjennomgang av undersøkelser fra det tidspunkt meldingen er gjennomgått. Den totale fristen for gjennomgang av melding og gjennomføring av undersøkelse er 1 uke og 3 måneder.

Kommunene rapporterer hvert halvår om den totale situasjonen i barneverntjenesten. Rapportene blir gjenomgått av Fylkesmannen og sendt videre til Barne-, likestillings- og inklunderingsdepartementet som utarbeider en landsomfattende oversikt.

Malvik kommune har fra 2007 og fram til 2. halvår 2009 rapportert om forholdsvis mange henleggelser av både bekymringsmeldinger og undersøkelser i barnevernet. I 2. halvår 2009 ble 25 % av meldingene og 62 % av undersøkelsene henlagt. Landsgjennomsnitt viser hhv 18 % og 51 %.

Det er rapportert om fristbrudd på 10 % av alle avsluttede undersøkelser i 2009. Malvik kommunen beslutter bruk av utvidet tid på forholdsvis mange undersøkelser.

Sammenlignet med andre kommuner i Sør-Trøndelag viser rapporteringen at Malvik kommune har forholdsvis få ansatte i barneverntjenesten i forhold til antall barn i gruppen 0-22 år som er bosatt i kommunen. Antall barn pr. stilling i barnevernet er 833 i Malvik, gjennomsnitt i fylket er 498. Antall meldinger og undersøkelser pr. stilling ligger også godt over sammenlignbare kommuner og gjennomsnittstallet for både Sør-Trøndelag og landet for øvrig. Når det gjelder antall barn som har tiltak fra barnevernet, viser Malvik kommune et lavere antall enn fylkesgjennomsnittet. Antall barn både i hjelpetiltak og antall barn under omsorg har vært stabilt i de siste årene. Det sees ikke stor variasjon på antall meldinger til barneverntjenesten og gjennomførte undersøkelser fra 1. halvår 2007 og fram til 31.12.2009.

Fylkesmannen er kjent med at Malvik kommune har hatt forholdsvis mange saker til behandling i Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker og for retten.

På bakgrunn av det ovenstående valgte Fylkesmannen å gjennomføre et tilsyn med Malvik kommune, barneverntjenesten.

Gjennomføring av tilsynet

Tilsynet ble varslet i brev av 5.2.2010. Etterspurte dokumenter ble oversendt Fylkesmannen. Derav kopier av i alt 7 gjennomførte undersøkelser.

Tilsynet ble gjennomført ved granskning av innsendte dokumenter, halvårsrapporteringer og innsendte fristskjema. Det ble gjennomført intervju med virksomhetsleder for Barn og familietjenesten, barnevernleder og to saksbehandlere.

Tilsynet fokuserte på kommunens oppfyllelse av krav innenfor:

Gjennomføring og avslutning av undersøkelser i barnevernet.

Rapporten viser de avvik og merknader som ble avdekket under tilsynet.

• Avvik mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Dokumentunderlag

Regelverk:

• Lov om barneverntjenester med tilhørende forskrifter
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Rundskriv, retningslinjer, veiledere til lov om barneverntjenester fra Barne- og likestillings- og inkluderingsdepartementet
 

Dokumentunderlag for tilsynet var:

• Framlagt dokumentasjon fra Malvik kommune:
o Organisasjonskart som viser funksjoner, ansvar og oppgaver i barneverntjenesten

 

o Delegasjonsbestemmelser i barneverntjenesten

 

o Oppdatert liste over ansatte i barneverntjenesten

 

o Skriftlige rutiner og prosedyrer for gjennomgang og avslutning av underøkelser.

 

   Utskrift av internkontroll

 

   Brevmal

 

   Mal for rapport ved avslutning av undersøkelse
• Kopi av aktuelle saksdokumenter i 7 gjennomførte undersøkelser
• Korrespondanse mellom kommunen og Fylkesmannen
• Tidligere klagesaker
• Tidligere tilsynsrapporter
• Halvårsrapportering og fristrapportering
• Kostratall

3. Avvik

Malvik kommune sikrer ikke at barneverntjenestens undersøkelser blir gjennomført slik at fristene blir overholdt og at barn får anledning til å uttale seg.

Avvik fra følgende myndighetskrav

• Lov om barneverntjenester § 2-1, andre ledd,§ 6-9, første ledd, § 6-3, første ledd
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4

Kommentarer

I følge barnevernloven § 2-1, andre ledd skal kommunenha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov.

Formålet med internkontrollplikten er å sikre at kommunen utfører oppgavene i samsvar med lovpålagte krav. Etter internkontrollforskriften § 3 betyr internkontroll at kommunen skal ha systematiske tiltak som skal sikre at barneverntjenestens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov om barneverntjenester. I henhold til forskriften er det kommunens ansvar å sørge for at internkontroll er etablert. Internkontroll skal bidra til å forebygge svikt og uheldige hendelser og bidra til at kommunen lærer av de feil som skjer, slik at de ikke gjentas. Et fungerende internkontrollsystem skal ha rutiner for avvikshåndtering, det skal foreligge tilstrekkelige tiltak for å forebygge, avdekke og rette opp brudd på lovkrav.

Et internkontrollsystem vil bidra til å tydeliggjøre prioriteringer.

Barneverntjenesten er en svært sårbar tjeneste, hvor det til enhver tid må foretas prioriteringer. Uten en felles forståelse og prioritering av hva som skal gjennomføres i pressete situasjoner, kan det føre til tilfeldige avgjørelser av hva som skal prioriteres. Det er nødvendig å ha et system som gir ledelsen en innsikt hva som fungerer bra og hva som bør forbedres, og at ledelsen setter i verk nødvendig forbedring ved behov. De ansatte må melde om avvik til ledelsen.

I følge barnevernloven § 6-9, første leddskal en undersøkelse etter § 4-3 gjennomføres snarest og senest innen tre måneder. I særlige tilfelle kan fristen være seks måneder.”

Barneverntjenesten skal snarest undersøke forholdet, når det er grunn til å anta at det foreligger grunnlag for tiltak etter kap. 4 i barnevernloven. Utgangspunktet for fristberegning for gjennomføring av undersøkelser etter barnevernloven § 4-3 starter fra det tidspunkt meldingen er gjennomgått. Den totale fristen for gjennomgang av melding og gjennomføring av undersøkelse etter barnevernloven § 4-3 er følgelig 1 uke og 3 måneder.

Det er bare når saken er av en slik karakter at det er behov for særlig omfattende og tidkrevende undersøkelser, hvor en undersøkelse ikke lar seg gjennomføre innen tre måneder at kommunen kan utvide fristen til seks måneder. Barneverntjenesten kan beslutte at fristen for gjennomgang av undersøkelser kan utvides på grunn av sakens karakter, men ikke på grunn av manglende kapasitet. En undersøkelse skal gjennomføres så skånsomt som mulig, det innebærer også at det bør være forutsigbart og åpent ovenfor foreldre og barn hvor lang tid barneverntjenesten skal bruke for å gjennomføre undersøkelsen. Dersom det viser seg at det vil ta lengre tid enn 3 måneder, bør partene holdes orientert om utvidelse i god tid før fristen er utløpt. Mange foreldre opplever en undersøkelse etter barnevernloven som belastende, det er derfor viktig at bestemmelsene i barnevernloven § 4-3, annet ledd etterleves. Fylkesmannen skal i følge barnevernloven § 6-9 og tilhørende forskrift, føre kontroll med at fristene overholdes. Fylkesmannen kan i følge barnevernloven § 6-9, tredje ledd ilegge kommunen mulkt på bakgrunn av gjentatte fristoversittelser eller ved alvorlige oversittelser av en enkelt frist.

I følge barnevernloven § 6-3, første ledd skalet barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i en sak som berører ham eller henne. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.Barn over 7 år har en ubetinget har rett til informasjon og til å få si sin mening før det tas avgjørelser i en sak etter barnevernloven som berører han eller henne. Barn under 7 år har en tilsvarende rett, dersom barnet er i stand til å danne seg egne synspunkter. Det er barneverntjenestens ansvar å sørge for at barnet blir gitt en anledning til å uttale seg før det blir truffet en avgjørelse i en sak.

Avviket bygger på følgende observasjoner

Internkontroll

Kommunen har rapportert at de har utarbeidet et internkontrollsystem innen barnevernområdet. I kommunens rutinebeskrivelser for mottak av bekymringsmelding og iverksettelse av undersøkelse, (pkt. 7 Rutinebeskrivelser i Internkontroll ) kommer det ikke fram hvordan uheldige hendelser og lovbrudd blir rapportert og avvikshåndtering i barneverntjenesten er ikke fastsatt. Det er ikke rutiner for gjennomgang og evaluering i rutinebeskrivelsene.

Det kom fram gjennom intervju at det er et tett og tilgjengelig samarbeid mellom de ansatte i barneverntjenesten. Undersøkelsene blir tatt opptil drøfting i ukentlige fagmøter. De ansatte kjente til rutinene for gjennomgang av undersøkelser. Det kom fram at det ikke er kapasitet til å utarbeide og følge opp rutiner og å overholde et avvikssystem.

Kommunen kan ikke dokumenter at de har en internkontroll i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av barneverntjenestens størrelse, aktiviteter og risikoforhold. Dokumentasjonen er ikke oppdatert til enhver tid.

Det er startet på et internkontrollsystem, men ut fra fylkesmannen vurdering er det ikke fulgt opp systematisk. Det blir informert om at barnevernleder ikke har kapasitet til å prioritere internkontroll med avvikssystem og rutinebeskrivelser. Barnevernleder bruker mye tid på saksbehandling og det har blitt prioritert på bekostning av det å utøve ledelse.

De avvik og merknader som er gitt kan blant annet sees som et resultat av at barneverntjenesten ikke har et styringssystem som fungerer.

Fristbrudd på undersøkelser

Malvik kommune rapporterte i 2009 om fristoversittelser på 10 % av alle avsluttede undersøkelser i barnevernet. Malvik kommune har utvidet fristen i flere saker på grunn av manglende kapasitet i barneverntjenesten. Gjennom intervju ble det opplyst at enkelte saker har ventet på oppstart av undersøkelse i opptil 3 måneder. Dette har resultert i at flere undersøkelser blir liggende til det finns kapasitet til å ta fatt i sakene.

Ved gjennomgang av undersøkelser ble dette bekreftet.

Ved intervju og rapportering kommer det fram at bruk av lang tid, manglende systematisering, planlegging og evaluering av undersøkelser skyldes manglende kapasitet i tjenesten.

Barns rett til å uttale seg

I Fylkesmannens gjennomgang av dokumentasjon fra i alt 7 undersøkelser, kom det ikke fram dokumentasjon på at barn har uttalt seg eller har blitt direkte informert om saken av barneverntjenesten. Det kom fram gjennom intervju at det finns ingen rutiner for at barneverntjenesten skal ha samtaler med barn i undersøkelsesfasen og at barnet skal informeres om undersøkelsen. Det hender at det gjennomføres samtaler med barn, men det finns ikke noen rutiner for hvordan og når det skal gjennomføres. Barneverntjenesten får som regel informasjon om barnet gjennom andre, eksempel foreldre eller skole.

4. Merknad

1. Malvik kommune har ikke en ensartet praksis for å få samtykke ved innhenting av opplysninger i undersøkelsesfasen.

Kommentar:

Lov om barneverntjenester § 6-4, første ledd ” Opplysninger skal så langt som mulig innhentes i samarbeid med den saken gjelder eller slik at vedkommende har kjennskap til innhentingen”. I rundskriv Q-24, mars 2005, Barnevernet og taushetsplikten, opplysningsretten og opplysningsplikten står det: ” Der samtykke skal innhentes, må dette foretas under omstendigheter som sikrer at det skjer frivillig og slik at personen har oversikt over konsekvensene. Personen må opplyses om hva samtykket innebærer, herunder; hvilke opplysninger det gjelder, hvem som skal få opplysningene og hva opplysningene skal brukes til. Samtykket bør være skriftlig der det er praktisk mulig.

Gjennom dokumentinnsyn i 7 saker forelå det ikke skriftlig samtykke eller dokumentasjon på at det er innhentet samtykke til innhenting av opplysninger fra partene (foreldre). Gjennom intervju kom det fram at foreldre i første samtale blir orientert om hvem det skal innhentes opplysninger ifra og hva som skal innhentes. Det kom ikke fram at barneverntjenesten fulgte faste rutiner i innhenting av opplysninger. Det er uklart om foreldre blir orientert om samtykket kan trekkes tilbake.

2. Malvik kommune utarbeider ikke skriftlig plan for gjennomføring av undersøkelser

Kommentar:

Lov om barneverntjenester § 4-3, andre ledd.”Undersøkelsen skal gjennomføres slik at den minst mulig skader noen som den berører, og den skal ikke gjøres mer omfattende enn formålet tilsier. Det skal legges vekt på å hindre at kunnskap om undersøkelsen blir spredt unødig”.

Ved saksinnsyn forelå det ingen skriftlige planer for hvordan undersøkelsen skal gjennomføres. Ved intervju kom det fram at hovedregelen er at informasjonsinnhenting for undersøkelsen planlegges i samarbeid med foreldre i første møte.

Det bør lages en plan for undersøkelsen. En plan vil være et verktøy for å sikre framdrift i forhold til frister og informasjon og skape en forutsigbarhet om hvordan barnevernet arbeider i saken. En plan vil også være et verktøy for å sikre en ramme om undersøkelsen og en mulighet til å evaluere for hvilken retning en skal ta underveis når nye opplysninger blir innhentet.

Andre forhold

Malvik kommune rapporterer om henleggelser av et forholdsvis høyt antall av meldinger og undersøkelser. Det er grunn til å stille spørsmål om på hvilket grunnlag meldinger og undersøkelser henlegges. En undersøkelse skal gjennomføres snarest innen en tidsfrist, samtidig som den skal gjennomføres så skånsomt som mulig for de berørte parter. Det kan innebære innhenting av opplysninger fra ulike instanser og flere samtaler med familien. Tidvis kan enkelte familier oppleve en undersøkelse som belastende. Det kreves tilstrekkelig kapasitet og ressurser til å få en undersøkelse tilstrekkelig belyst for å kunne ta en beslutning om henleggelse eller tiltak innen tidsfristen.

For å igangsette tiltak etter barnevernloven kapittel 4, etter en gjennomført undersøkelse, er det ofte nødvendig å motivere barn og foreldre til å ta i mot tiltak. Det trengs også tid til å finne tiltak som kan gi den rette hjelpen for barn og familie. Dette er ressurskrevende for barneverntjenesten. På bakgrunnen av de resultater som kommer fram i intervju og dokumentgjennomgang ved tilsynet, som viser at barneverntjenesten har et kapasitetsproblem, kan det stilles spørsmål om:

• barneverntjenesten har kapasitet til å sikre at undersøkelser blir tilstrekkelig opplyst før det fattes en beslutning om henleggelse?
• manglende kapasitet medfører en begrenset mulighet til å motivere foreldre til å ta imot tiltak?

Det vises til Fylkesmannen og Helsetilsynet i Sør-Trøndelag sitt tilsyn med barnevern -, helse- og sosialtjenester i Malvik kommune i 2008, hvor ble det gitt avvik som omfattet samordnende tjenester for utsatte barn og unge. Det kom fram at noen tjenester i liten grad melder til barnevernet og det er uklart om hva som er gjort med meldingsrutinene. Vi er kjent med at kommunen har jobbet systematisk med tverrfaglig samhandling etter tilsynet. På bakgrunnen av dette, kan en kartlegging som gir en oversikt om hvem som melder saker til barnevernet være nyttig. Videre kan det være grunn til å kartlegge om andre tjenester i kommunen har et aktivt samarbeid med barn og familier, i de saker hvor undersøkelsen er henlagt av barnevernet. Spesielt bør dette omfatte de familier som ikke samtykker i hjelpetiltak fra barneverntjenesten.

Gjennomføring

Tilsynet omfattet følgende aktiviteter:

• Varsel ble utsendt
• Åpningsmøte 
• Intervjuer
• Samtaler med de ansatte barneverntjenesten:
• Sluttmøte

Oversikt over hvilke personer fra kommunen som deltok:

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Terje B. Granmo	Ordfører	X		X
Kristian Rolstad	Rådmann	X		X
Tone Østvang	Kommunalsjef	X		X
Anne Furan	Virksomhetsleder	X	X	X
Guri S. Mørseth	Barnevernleder	X	X	X
Sigurd Hermansen	Barnevernkonsulent	X		X
Gurill Marie Schefte	Barnevernkonsulent	X	X	X
Vera K. Gunther	Barnevernkonsulent	X	X	X
Åse B. Sandblost	Barnevernkonsulent	X		X

Fra Fylkesmannen deltok Oda Reinfjord og Berit Hågensen med sistnevnte som tilsynsleder.

5. Tiltak knyttet til avvik

Malvik kommune må beskrive tiltak som skal iverksettes eller er iverksatt for å rette opp avviket som ble funnet. Det bes om en tiltakemelding innen 1.07.2010.