Tilsyn med tjenesten til eldre - tilsyn med kommunens saksbehandling ved søknad -utredning og tildeling av avlastning til eldre Melhus kommune 2010

Det vises til våre brev av 01.02.10, 10.03.10 og 23.04.10 hvor Helsetilsynet i Sør-Trøndelag med hjemmel i sosialtjenesteloven § 2-6 og kommunehelsetjenesteloven § 6-3, varslet tilsyn med tjenesten til eldre om kommunens saksbehandling ved søknad om avlastning til eldre.

Formålet med dette tilsynet er å undersøke om kommunene ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven, eller som del av grunnlaget for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven.

Tilsynet er gjennomført som dokumentgranskning, det vil si gjennomgang av tilsendte dokumenter. Helsetilsynet i Sør-Trøndelag ba om å få tilsendt inntil 20 saker behandlet etter sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 4-2 og kommunehelsetjenesteloven § 2-1.

Fra Melhus kommune har vi mottatt 20 saker om kortidsopphold i sykehjem. Vi har ikke mottatt noen saker som gjelder avlastningsplasser til eldre

Helsetilsynet i Sør-Trøndelags har i forbindelse med dette tilsynet vurdert kommunens saksbehandling i forhold til krav som gjelder for saksbehandling i slike saker.

Helsetilsynet i Sør-Trøndelag har etter en gjennomgang av de tilsendte sakene fra Melhus kommune følgende merknader: 

Forsvarlig utredning/ krav om søknad

Etter forvaltningsloven § 17 har kommunen en plikt til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak fattes. Herunder plikter man å påse at parten har fått mulighet til å gi utrykk for sitt syn. Hva som ellers ligger i forsvarlig utredning vil kunne variere fra sak til sak og bero på hva det er søkt om, konkrete hjelpebehov, samt den hjelpetrengendes helsemessige og sosiale situasjon.

Melhus kommune opplyste i e-post av 18.06.10 at kommunen ikke har oversendt søknader fra tjenestemottakerne fordi søknadene ikke eksisterer i form av et dokument/papir. Tilbudene eller vedtakene er blitt til som en naturlig utvikling av det opprinnelige tilbudet, eller som følge av en dialog med sykehuset. De aller fleste pleie-og omsorgstilbud utvikles (utvides) over tid. Denne utvidelsen skjer i de fleste tilfellene ved at pleie-og omsorgspersonellet observerer helsesvikt og økt omsorgsbehov hos brukerne. Disse observasjonene fører i sin tur til at tjenestetilbudet utvides eller suppleres/erstattes av et annet tilbud, uten at dette nødvendigvis fører til at formelt vedtak fattes.

Et typisk forløp kan i følge Melhus kommune være at brukeren først får tildelt hjemmehjelp og at det etter noe tid blir gitt tilbud om dagsentertilbud. Senere blir det kanskje tale om (flere) korttidsopphold i institusjon og til slutt tilbys langtidsopphold. I Melhus kommune er det ikke uvanlig at bare det første – eller ingen – av disse tilbudene kommer i stand som følge av en formell søknad.

Helsetilsynet vil påpeke at kommunens praksis med ikke å formalisere brukernes ønsker gjennom en søknad er problematisk. Søknaden er ofte en viktig kilde til opplysninger, blant annet i forhold til å vurdere om det uttrykkes et ønske om avlastning eller kortidsopphold. Tilsynet vil bemerke at bakgrunnen for behov for avlastningsopphold og kortidsopphold kan være vesentlig forskjellig. Hovedbegrunnelse for å tildele kortidsopphold er behovet som den hjelpetrengende har. Avlastningsopphold er imidlertid primært begrunnet i at pårørende eller andre frivillige omsorgsgivere har behov for avlastning. Det er viktig at kommunen utreder dette før avgjørelse fattes.

Selv om brukerne selv ikke er i stand til å fremsette en søknad plikter forvaltningen å bistå med dette, jf. forvaltningsloven § 11. Muntlige søknader bør nedtegnes skriftlig. Kommunen skal sikre at håndtering av henvendelser skjer i henhold til lov-og forskriftskrav. Kommunen plikter å yte lovbestemte tjenester og brukerne har rett til å få vurdert sine ønsker om bistand gjennom en søknadsprosess.

Etter forvaltningsloven § 17 skal en sak være så godt opplyst som mulig før en avgjørelse fattes. Parten har også rett til å medvirke ved utformingen av tjenestetilbudet. Den hjelpetrengendes ønsker og synspunkt er i denne sammenheng viktig. Når søknadene ikke formaliseres er det en risiko for at disse hensyn ikke ivaretas godt nok.

Da det ikke foreligger søknader eller dokumenter i saken som gir opplysninger om hvilken type tjeneste det er søkt om, er det vanskelig for tilsynsmyndigheten å vurdere om det er gjort en forsvarlig utredning i de innsendte sakene. Det bemerkes imidlertid at det foreligger utskrift fra Iplos i samtlige saker.

Vedtak begrunnelse, innhold og informasjon om klageadgang

Vedtak om helse- og sosialtjenester skal oppfylle de krav som fremgår av forvaltningsloven kapittel 5. Selve vedtaket omfatter beslutningen om hvorvidt den som søker om tjenester oppfyller vilkårene for tjenester, samt hva kommunen eventuelt skal tilby for å oppfylle hjelpebehovet.

Melhus kommunes vedtak er skriftlige, jf forvaltningsloven § 27. Vedtakene viser til at det er inntaksteamet i kommunen som har fattet vedtak, og beskriver hva som innvilges, når og hvor hjelpen ytes. Formålet med tildelingen av korttidsplass er beskrevet.

Vedtakets begrunnelse beskriver kort de faktiske forhold som vedtaket bygger på, og det fremkommer kort om hvorfor vilkårene for �� motta tjenesten er oppfylt. Det refereres i hovedsak til tilgjengelige opplysninger. Vedtakene fremstår som standardiserte, og viser ikke at kravet om en konkret og individuell vurdering av hjelpebehovet er tilstrekkelig ivaretatt. Det vises til forvaltningsloven §§ 24 og 25 som stiller krav om begrunnelse av vedtak.

Det fremkommer ikke av vedtaket hva det er søkt om, blant annet omfang og type tjeneste. Helsetilsynet har dermed ikke mulighet til å si om søknaden er innvilget, delvis innvilget eller om det gitt andre tjenester enn det er søkt om. Vi gjør oppmerksom på at kommunen plikter å informere om hvilke tjenestetilbud som eksisterer, jf sosialtjenesteloven § 3-5, kommunehelsetjenesteloven § 2-1, annet ledd og forvaltningsloven § 11. Kortidsopphold og avlastning har ulikt formål og det kan som kjent bare kreves egenandel for kortidsopphold. Helsetilsynet vil understreke viktigheten av at kommunen informerer om de ulike tjenestetilbudene og at brukerne får uttrykt sine ønsker og behov gjennom en søknad.

I vedtakene gis det underretning om klageadgang, jf forvaltningsloven § 28. Melhus kommune viser til at det er fylkesmannen som er klageinstans for vedtak om kortidsopphold i sykehjem. Dette er ikke riktig da det er Helsetilsynet i fylket som er riktig klageinstans.  Dette fremkommer av kommunehelsetjenesteloven § 2-4 hvor det heter at

”den som søker helsehjelp, kan påklage avgjørelsen etter § 2-1 til det organ kommunestyret bestemmer. Det samme gjelder avgjørelser etter § 2-1a. Under behandlingen av klagen skal klageorganet ha fra tre til fem medlemmer. Går avgjørelsen klager imot eller avvises klagen, kan det klages til Helsetilsynet i fylket…...

Oppsummering/til oppfølging

Helsetilsynet i Sør-Trøndelag finner på denne bakgrunn at Melhus kommune har behov for å endre sine saksbehandlingsrutiner for søknad om avlastning og kortidsopphold, slik at saksbehandlingen blir i samsvar med regelverket.  Det vises særlig til merknadene om kommunens veiledningsplikt overfor brukerne, søknadsprosessen, kommunens utredningsplikt i forhold til vedtak og plikten til å gi informasjon om riktig klageinstans.

Helsetilsynet i Sør-Trøndelag ber om Melhus kommunens redegjørelse for hvordan kommunen vil endre sin praksis i samsvar med ovennevnte, og ber om en tilbakemelding innen 01.09.10.

Inger Williams fung. fylkeslege

Ingrid Karin Hegvold seniorrådgiver