Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i Nav ved Nav Nord-Fosen

Sammendrag

Fylkesmannen skal i 2010 gjennomføre landsomfattende tilsyn med sosiale tjenester i Nav. Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom sin styringsaktivitet, internkontroll, sikrer at søkers rett til økonomisk stønad blir ivaretatt. Tilsynet tar utgangspunkt i bestemmelsene om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18/19, i saksbehandlingskrav fastsatt i eller i med-hold av lov eller forskrift, forvaltningsloven og krav til internkontroll.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Om kommunen sikrer at søknader om økonomisk stønad behandles i henhold til lov og forskriftskrav.

Det skal legges vekt på å undersøke om kommunen sikrer at det foretas individuell vurdering.

Tilsynet hadde spesiell oppmerksomhet på følgende undertema:

• Håndtering av henvendelser/søknader
• Kartlegging/innhenting av relevante opplysninger
• Vurderinger og beslutninger

Det ble gitt følgende avvik:

Kommunene Osen, Roan og Åfjord i Nav Nord-Fosen sikrer ikke forsvarlig saksbehandling av søknad om stønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Dato: 11.11.10

Liv Murberg
revisjonsleder

June Iversen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nav Nord-Fosen i perioden 05.07.10 – 11.11.10. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Åfjord, Roan og Osen kommune er tre av kystkommunene på Fosen. Osen kommune ligger lengst nord og grenser til Nord-Trøndelag. Kommunene har henholdsvis 3237, 1004 og 1041 innbyggere og befolkningen har gått jevnt ned de siste ti årene.

Nav Nord-Fosen består av kommunene Åfjord, Roan og Osen. Organiseringen er basert på en samarbeidsavtale mellom de tre kommunene etter kommunestyre-vedtak i den enkelte kommune. Det er opprettet et interkommunalt styre i henhold til kommuneloven § 27.

Samarbeidsavtale mellom styret for det interkommunale samarbeidet mellom kommunene og Nav Sør-Trøndelag ble underskrevet 28.08.08. Partnerskaps-møter skal holdes minimum 2 ganger pr. år. Avtalen skal evalueres en gang pr år og er nå under revidering. Kommunenes tjenesteområder og ressursandel i Nav skal gjennomgås og eventuelt korrigeres i forbindelse med revidering av samarbeidsavtalen.

Nav leder er ikke del av rådmannens stab i noen av kommunene, men rappor-terer til rådmannen på budsjett. Leder rapporter til Nav fylke om oppnåelse av måltall. Åfjord kommune har egen rapportering to ganger pr. år til sektorsjef i kommunen. Dette omfatter rapportering om vedtak, innvilgede søknader, antall avslag og aktive vedtak. Rapporten sendes formannskapet i kommunen, kopi sendes Nav leder. Osen kommune har kvartalsvis rapportering til hovedutvalget.

Nav Nord-Fosen har utarbeidet en felles virksomhetsplan og enhetens resultat skal gjennomgås ved utgangen av hvert tertial.

De tre kommunene har valgt å legge ulike tjenester inn i Nav Nord-Fosen. Åfjord har lagt inn generell råd og veiledning, økonomisk sosialhjelp og rådgivning, opp-følging og tiltak og introduksjonsordningen. Osen og Roan har lagt inn lovpålagte tjenester herunder økonomisk sosialhjelp. Det fremgår av virksomhetsplan at alle ansatte ved enheten skal utføre oppgaver innenfor enhetens ansvarsområder, både statlige og kommunale, forutsatt nødvendig delegasjon.

Enheten har få ansatte og de har derfor ikke rendyrket modellen med egne mottaks- og oppfølgingsteam. Tidligere kommunalt ansatte arbeider med kommunale oppgaver dvs. sosialfaglige oppgaver. Enheten har kontormøte hver tirsdag. Dette er et videomøte hvor alle tre kommunene deltar. Møtet omfatter informasjon om måltall og enkeltsaker. Oppfølgingsteam har møte hver torsdag for diskusjon av enkeltsaker og hvor alle saksbehandlere kan møte.

Det opplyses at enheten ikke har sykefravær, men sårbarheten oppleves som stor da det er en liten organisasjon med mange saksområder. Det er et ønske om større tilstedeværelse i de to minste kommunene.

Osen

Kommunen har en saksbehandler som fatter etter lov om sosiale tjenester i nav. Søkere får samtale med saksbehandler umiddelbart. Kontoret bruker ikke rekvi-sisjon som stønadsform. Kommunen har oppdatert sine lokaler for å ivareta kravet til taushetsplikt. Nav Osen har kontortid to dager pr uke. Resten av uken er saksbehandler til stede ved Nav Åfjord. Kommunen har mottatt misnøye med åpningstidene. Det er avtalt en praksis om at alle telefonhenvendelser kommer til sentralbordet. Ved oppmøte på kontoret utenom åpningstid på Nav Osen blir henvendelsene håndtert av servicetorget. De kontakter saksbehandler dersom det er behov for samtaler og saksbehandler drar fra Åfjord til Osen for samtale ved behov. Kontorsjef kan, om nødvendig, skrive vedtak om nødhjelp etter nærmere avtale med saksbehandler. Kravet til dokumentasjon i form av kontoutdrag for de siste tre måneder vurderes individuelt.

Roan

Nav Roan har åpent kontor hver dag. Det skilles lite på tidsbruken til kontorets ulike arbeidsoppgaver. Møterommet i Nav`s lokaler er lytt noe besøkende har bemerket. Ved behov for skjermede samtaler benyttes derfor rom på lege-kontoret eller eget kontor. Den som sitter i mottak, kan fatte vedtak, som regel sammen med andre kommunale mottakspersoner. Kravet om dokumentasjon i form av kontoutdrag vurderes fra sak til sak.

Åfjord

Nav leder er statlig ansatt med fast plassering i Åfjord kommune. Kontoret har felles lokalisering med trygd og arbeid, saksbehandlere derfra reiser ut til de andre kommunene for råd, veiledning og oppfølging av enkeltklienter.

Kartlegging av søknader skjer i Oppfølging. Saksbehandlere er tilgjengelig for samtale med søker, og dette gjennomføres med alle søkere. Tema for samtalene er søkerens økonomiske situasjon.

Saksbehandler fatter ikke vedtak i mottak, men det kan gis nødhjelp. Vedtak skrives da i ettertid. Kontoret krever kontoutdrag for siste tre mnd. jf gjeldende prosedyre. Stønad kan gis i form av rekvisisjon når det er nødvendig å følge med hva stønadsmottakeen bruker pengene til.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 05.07.10. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 28.09.10.

Intervjuer

12 personer ble intervjuet.

Gjennomgått 55 klientmapper

Gjennomgang av dataverktøyet Velferd

Sluttmøte ble avholdt 29.09.10.

4. Hva tilsynet omfattet

Om kommunen sikrer at søknader om økonomisk stønad behandles i henhold til lov og forskriftskrav.

Det skal legges vekt på å undersøke om kommunen sikrer at det foretas individuell vurdering.

Tilsynet hadde spesiell oppmerksomhet på følgende undertema:

• Håndtering av henvendelser/søknader
• Kartlegging/innhenting av relevante opplysninger
• Vurderinger og beslutninger

5. Funn

Avvik 1:

Kommunene Osen, Roan og Åfjord i Nav Nord-Fosen sikrer ikke forsvarlig saksbehandling av søknad om stønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Avvik fra følgende myndighetskrav

• Lov om sosiale tjenester i nav §§ 18, 19, 20 og forvaltningsloven § 17.

Merknad til myndighetskrav:

• Det er ikke utarbeidet nye forskrifter og rundskriv til lov om sosiale tjenester i Nav, og derfor er forskrifter og rundskriv til den gamle lov om sosiale tjenester fortsatt gjeldende. Økonomisk stønad skal gis med tanke på at søkeren skal bli i stand til å sørge for seg selv. Dette medfører at søknader skal avgjøres etter en konkret og individuell vurdering. Derfor kan det være nødvendig å foreta en helhetsvurdering av søkerens totale økonomisk, sosiale og helsemessige situasjon jf rundskriv 1-34/2001. Det må følgelig innhentes opplysninger om en rekke forhold ut over det økonomiske.
• På den andre siden må sosialtjenestens behov for å ha dokumentasjon, balanseres opp mot hensynet til søker og søkers evne og mulighet til å dokumentere opplysninger. Prinsippet om individuell vurdering er styrende for hvilke opplysninger som er nødvendige for at saken skal være tilstrekkelig opplyst. Det må vurderes konkret i hver enkelt sak hvilke opplysninger som er nødvendige og relevante og følgelig også hvilke opplysninger som må dokumenteres.
• Sosialtjenesten i Nav har plikt til å ha et internkontrollsystem som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med myndighetskrav.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

Rundskriv til lov om sosiale tjenester I-34/2001 er lite kjent og brukt i mottak. Enheten har utarbeidet ”Rutine for behandling av henvendelser/søknad om økonomisk stønad”, og ”Orientering til søker og krav til dokumentasjon”.

Den rutinen som Nav har utarbeidet for behandling av sosial stønad, omfatter kun innhenting av økonomiske opplysninger. Det er ulik forståelse i de tre kommunene om hvilke opplysninger som kan/skal innhentes i forbindelse med behandling av søknad om økonomisk stønad. Klientmappene som tilsynet har gjennomgått, inneholder hovedsaklig opplysninger om økonomi, ikke helhetlig vurdering ut fra helse, sosiale og økonomiske forhold. I henhold til denne rutinen skal kontoutdrag for de tre siste måneder rutinemessig innhentes. Rutinene viser ikke til at dette skal vurderes individuelt ut fra behovet for utskriften.

Vedtakene om økonomisk stønad inneholder mye standardtekst. Flere av vedtakene tilsynet gjennomgikk inneholdt feil lovhenvisning:

• henvisning til ny og gammel lov i samme vedtak.
• henvisning til andre lovbestemmelser enn bestemmelsene i §§ 18 og 19 f.eks formålsbestemmelsen, saksbehandlingskapitlet og stønadsform.
• mottatt i 2010, er behandlet etter gammel lov.
• opplysning om klagerett etter forvaltningsloven, ikke sosialtjenesteloven i nav.

Innholdet i vedtak om stønad er ufullstendig:

• forhåndstilsagn om ytelser gis uten at beløp er oppgitt.
• størrelsen på innvilget lånebeløp fremgår ikke
• forskudd på trygdeytelser i form av økonomisk stønad med direkte trekk i neste trygdeutbetaling. Dette uten at saksbehandlingsreglene om stønadsform eller refusjon blir fulgt.
• avslag gis med henvisning til barneloven, men opplyser ikke om saksgang for barnebidrag.
• stønad gis med inntil et visst beløp til livsopphold.

Det blir gjennomgående stilt som vilkår at søker skal stå som arbeidssøker og være med i arbeidsrettede tiltak, også i tilfeller hvor det ikke er sammenheng mellom søkers situasjon og vilkår. I henhold til Rutine for behandling av søknad om økonomisk stønad, skal det stilles vilkår. Det fremgår ikke av vedtakene at det er foretatt en individuell behandling og at saksbehandlingsreglene for vilkår i § 20 følges.

Stønad blir utbetalt direkte til kreditor, men det er varierende om det går frem av dokumentasjon om dette er avtalt med søker.

Dokumentasjon i gjennomgåtte klientmapper er mangelfulle og journalføring i Velferd dokumenteres ikke i den enkelte klientmappe. Journalnotat og økonomisk beregning ligger i datasystemet Velferd, men fremgår ikke av klientmappe og/eller vedtaket.

Nav Nord-Fosen har et mangelfullt internkontrollsystem.
Delegasjon fra det interkommunale styret til Nav leder er ikke oppdatert etter lovendringen. Skriftlig delegasjon fra Nav leder til saksbehandlere, eller skriftlig rutine eller organisasjonskart som beskriver hvem i organisasjonen som har myndighet til å fatte vedtak, foreligger ikke.

Det er lite samarbeid mellom kommunenes rådmenn og Nav leder, bl.a. er Nav leder ikke del av rådmannens ledergruppe. Det gis ikke informasjon fra eventu-elle samarbeidsmøter rådmennene og Nav i mellom.

Nav Nord-Fosen har ikke system for rapportering av avvik. Kontoret har ingen rutiner for evaluering av drift av kontoret, rutiner og lignende. Eventuell informasjon gis muntlig saksbehandlerne i mellom, men det er ingen rutine for å sikre at alle tre kommunene får samme informasjon. Ansatte er ikke involvert i revideringen, deres erfaringer etterspørres ikke, og det er uklart hvor deres synspunkter og frustrasjoner skal formidles.

6. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i nav
• Forvaltningsloven

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisering av Nav Nord-Fosen av 06.09.10
• Samarbeidsavtale av 28.08.08 mellom styret for det interkommunale samarbeidet mellom kommunene og Nav Sør-Trøndelag
• Samarbeidsavtale av 04.06.08 om felles Nav tjenesteområde mellom kommunene
• Delegering av myndighet til Nav leder Nord-Fosen av 27.11.08
• Udatert ansatteoversikt
• Kartlegging av kompetanse pr. 01.07.10
• Udatert Overordna faglige krav til et Nav kontor m/beskrivelse av kontaktperson og oppfølgingsmodell
• Udatert Rutiner for behandling av søknad om økonomisk stønad m/fullmaktsbrev, orientering og sjekkliste
• Udatert Rutiner kvalifiseringsprogrammet m/søknadsskjema, samarbeidsavtale
• Virksomhetsplan 2010 – Nav Nord-Fosen
• Læreplan verne- og miljøarbeid av 20.01.10
• Etatsovergripende handlingsplan 2010 – AMU – oppfølging av Arbeidstilsynets pålegg juli 2009
• Saksfremlegg Åfjord kommunestyre – inngåelse av samarbeidsavtale, 18.06.08
• Delegering av myndighet til Nav leder Nord-Fosen – Åfjord kommune
• Organisasjonskart Åfjord kommune
• Kommuneplan 2009 Åfjord kommune
• Årsmelding 2009 for avdeling for helsetjenester samt sosialtjenesten i Nav Nord-Fosen av 27.08.10
• Sosialtjenestens mål og arbeidsprogram 2010
• Prosedyre for søknad om individuell plan, Åfjord kommune, 20.02.06, vedlagt flytdiagram saksgang av 30.08.10, informasjonsskriv, søknadsskjema, samtykkeerklæring, kartleggingsskjema, registrerings-skjema
• Udatert Rutiner for behandling av søknad om økonomisk stønad m/søknadsskjema, orienteringsskriv, sjekkliste og utbetalingskort Åfjord
• Saksfremlegg Roan kommunestyre 03.09.08 – inngåelse av samarbeids- avtale mellom Åfjord, Roan og Osen vedr. Nav etablering
• Delegering av myndighet til Nav leder Nord-Fosen – Roan kommune, 18.11.08
• Kommuneplan 2007-2010 Roan kommune
• Saksfremlegg kommunestyre – Årsmelding 2009 Roan kommune
• Serviceerklæring for sosialtjenesten i Roan kommune revidert august 2010
• Tjeneste/rutinebeskrivelse Individuell plan av 16.08.10, Roan kommune
• Udatert Tjeneste/rutinebeskrivelse Økonomisk sosialhjelp, Roan kommune
• Udatert Orientering vedr. søknad om økonomisk hjelp
• Nav – inngåelse av samarbeidsavtale mellom Åfjord, Roan og Osen av 01.09.08 – Osen kommune
• Delegering av myndighet til Nav leder Nord-Fosen – Osen kommune
• Vedlegg til driftsavtale mellom Nav Nord-Fosen og Nav Sør-Trøndelag av 11.02.10
• Administrasjonsmodell m/politisk organisasjonskart Osen kommune
• Udatert Delegeringsbestemmelser Osen kommune
• Kommuneplan Osen kommune 2006 – 2008
• Regnskap og årsmelding 2009 av 25.06.10
• Udatert Hvem svarer på hva i Osen kommune
• Udatert Rutiner for behandling av søknad om økonomisk sosial stønad m/fullmakt, orientering og sjekkliste i Osen kommune

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Avviksmelding - HMS, Rutine nr. 5-1
• Rapporten Internkontroll og vedtak i sosial- og barneverntjenesten i Roan kommune, Fosen Kommunerevisjon 2010

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• E-post av 15.07.10 fra Osen kommune ang. kontaktperson for tilsynet
• Brev av 11.08.10 fra Åfjord kommune ang. kontaktperson for tilsynet
• Brev av 17.09.10 med oversendelse av program for tilsynet
• Div e-post om praktisk tilrettelegging av tilsynet

8. Virksomhetens styringssystem

Tilsynet avdekket flere svikt i kommunene i Nav Nord-Fosens internkontrollsystem.

1. Enheten har ikke avvikssystem. De ansatte mener at det ligger et skjema for avviksbehandling tilgjengelig på Nav`s interne nettsider. Dette skjemaet omhandler imidlertid rapportering om avvik på området helse, miljø og sikkerhet for de ansatte.
2. Samarbeidsavtalen mellom kommunene og Nav fylke ikke gjennomgått eller evaluert etter inngåelsen.
   2.1 kommuneledelsen eller styret for det interkommunale samarbeidet har ikke etterspurt resultatet etter arbeidet i henhold til avtalen.
   2.2 lite samarbeid mellom kommunenes rådmenn, Nav leder er ikke del av rådmannens ledergruppe, og det gis ikke informasjon fra eventuelle samarbeidsmøter rådmennene og Nav i mellom.
3. Rutiner for evaluering av drift av kontoret, rutiner og lignende er ikke datert.
   3.1 ikke en gjennomgående forståelse i kontoret for at kontormøter eller andre arenaer blir brukt til gjennomgang og oppdatering av regelverk og rutiner.
   3.2 skrives ikke referat fra interne møter.
   3.3 ulik bruk av rundskriv etter sosialtjenesteloven i faglige diskusjoner
   3.4 rutiner henviser ikke til lovbestemmelser eller rundskriv.
   3.5 eventuell informasjon gis muntlig saksbehandlerne i mellom. Det er ingen rutine for å sikre at alle tre kommunene får samme informasjon.
   3.6 ansatte er ikke involvert i revideringen, deres erfaringer etterspørres ikke, og det er uklart hvor deres synspunkter og frustrasjoner skal formidles.
   3.7 det foreligger ikke skriftlig rutine eller organisasjonskart som beskriver hvem i organisasjonen som har myndighet til å fatte vedtak. De fleste saksbehandlere som har sosialfaglig kompetanse fatter vedtak, og har en oppfatning av at de har myndighet til å fatte vedtak. Vedtak som tilsynet har gjennomgått, er dels skrevet under av en saksbehandler, dels av to saksbehandlere i fellesskap, og dels av saksbehandler og Nav leder. Det er også opplyst at kontorsjef i Osen kommune kan utbetale nødhjelp dersom saksbehandler ikke kan nås, men dette fremgår ikke skriftlig.
   3.8 Ingen ansatte har stillingsbeskrivelse og det foreligger ikke en beskrivelse av ansvarsfordeling, men enheten har et stabilt personale som er kjent med sine oppgaver.
4. De to nye rutinene for mottak og behandling av søknader er
   4.1 ikke daterte og har ikke evalueringsdato.
   4.2 ikke beskrevet hvem som er ansvarlig for utarbeidelse og evaluering.
5. Balansert målstyring skal innføres i løpet av året. Kommunene har utarbeidet indikatorer for målkort, saksbehandlingstid, nødhjelp, ungdom under 25 år, langtidsmottakere og økonomi. Kommunene kan legge inn måleparametre som er viktige for den enkelte kommune.
6. Virksomhetsplanen viser at det skal foretas brukerundersøkelse, men det foreligger ingen plan for når dette skal gjennomføres.
7. Gjennomgang av dokumenter viser ingen dokumentasjon på at det foretas risiko og sårbarhetsanalyser. Det har imidlertid vært forvaltningsrevisjon av Intern-kontroll og vedtak i sosial- og barneverntjenesten i Roan kommune 2010 av Fosen Kommunerevisjon IKS.
8. Nav Nord-Fosen har ingen kompetanseplan, men har gjort en kartlegging av nåværende kompetanse. Virksomhetsplanen for 2010 henviser til egen kompetanseplan, men denne er ikke utarbeidet. Enheten har ikke sjekkliste for nødvendig opplæring av nyansatte, vikarer og lignende ved at, men dette har det vært lite behov for foreløpig da personalet er stabilt med få nyansatte.
9. Kommunalt ansatte har deltatt på Fylkesmannens opplæring i sosialtjenesteloven i Nav, men det har vært liten/ingen opplæring i sosialtjenesteloven for statlig ansatte.

Enhetens mangelfulle internkontroll og manglende avvikssystemet gir dermed ikke nødvendig grunnlag for enhetens forbedringsarbeid. Det fremkom i liten grad rutiner for ledelsens gjennomgang eller internrevisjon for å sikre at virksomheten blir drevet i henhold til retningslinjer og internkontroll.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Berit L Kokkvold	Saksbehandler Roan	X	X	X
Harriet Larsen	Sektorleder Roan	X		X
Kenth Hallbeck	Åfjord kommune	X		X
Jorun Tørhaug	Seniorrådgiver Nav	X	X
Egil Johannessen	Nav leder Nord-Fosen	X	X	X
Kristin Stavrum	Rådgiver Åfjord	X	X
Kjetil Stormo	Veileder Åfjord	X	X	X
Eskil Strøm	Rådgiver Åfjord/Osen	X	X	X
Berit J, Kapelrud	Rådgiver Roan	X	X	X
Kjell Petter Hestmo	Kontorsjef Osen kommune			X
Eli Braseth	Sektorsjef Åfjord kommune			X
Mickael Momyr	Rådmann Roan kommune			X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver June Iversen
Rådgiver Merete Olufsen Bondø
Revisjonsleder/seniorrådgiver Liv Murberg