Tilsyn med tjenesten til eldre - tilsyn med kommunens saksbehandling ved søknad -utredning og tildeling av avlastning til eldre Orkdal kommune 2010

Det henvises til vårt brev av 01.02.10 og 10.03.10 hvor Helsetilsynet i Sør-Trøndelag med hjemmel i sosialtjenesteloven § 2-6 og kommunehelsetjenesteloven § 6-3, varslet tilsyn med tjenesten til eldre og saksbehandling ved søknad om avlastning til eldre.

Formålet med dette tilsynet er å undersøke om kommunene ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven eller som del av grunnlaget for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven.

Tilsynet er gjennomført som dokumentgranskning, det vil si gjennomgang av tilsendte dokumenter, og Helsetilsynet ba om å få tilsendt inntil 20 saker behandlet etter sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 4-2 og kommunehelsetjenesteloven § 2-1.

Fra Orkdal kommune har Helsetilsynet mottatt 20 saker hjemlet etter overnevnte lovverk. Tilsynsmyndigheten skulle undersøke, bedømme og gi tilbakemelding på kommunens saksbehandling i forhold til krav som gjelder for saksbehandling i slike saker.

Ved gjennomgang av de tilsendte sakene fra Orkdal finner tilsynsmyndigheten at:

Søknader

Søknadsskjema foreligger i 18 av de innsendte sakene. Kommunen har to typer søknadsskjema hvor det ene skjemaet ikke spesifikt gir mulighet til å søke om avlastning.

Kommunen opplyser i sitt brev av 19.02.10 at kommunen pr. i dag ikke har avlastningsplasser i henhold til sosialtjenesteloven. Alle søkere innvilges derfor tidsbegrensede opphold i henhold til kommunehelsetjenesteloven.

Lov om sosiale tjenester av 13.12.91 omhandler kommunenes plikt til å tilby sosiale tjenester. § 2-1 sier at ”kommunen er ansvarlig for å utføre de oppgaver etter loven som ikke er lagt til et statlig organ”

Lov om sosiale tjenester § 4-3 sier at ”De som ikke kan dra omsorg for seg selv, eller som er helt avhengig av praktisk eller personlig hjelp for å greie dagliglivets gjøremål, har krav på hjelp etter § 4-2 bokstav a-d”.

De tjenester som skal kunne tildeles når det oppstår et nødvendig behov for sosiale tjenester er i første rekke:

a) Praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse, til dem som har et særlig hjelpebehov på grunn av sykdom, funksjonshemming, aler eller av andre årsaker,

b) Avlastningstiltak for personer og familier som har et særlig tyngende omsorgsarbeid, c) Støttekontakt for personer og familier som har behov for dette på grunn av funksjonshemming, alder eller sosiale problemer,

d) Plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester til dem som har behov for det på grunn av funksjonshemming, alder eller av andre årsaker,

e) Lønn til personer som har et særlig tyngende omsorgsarbeid. Rettighetsbestemmelsene for tjenester etter § 4-2 a-d er § 4-3. Dette innebærer at en forutsetning for å ha krav på § 4-2 bokstav a-d tjenester, er at vedkommende oppfyller vilkårene i § 4-3.

Avlastning er derfor en lovpålagt tjeneste som Orkdal kommune plikter å kunne tilby. Når det søkes om avlastning og innvilges kortidsopphold etter kommunehelsetjenesteloven kan dette være en praksis som ikke er i samsvar med loven.

Kommunen har etter kommunehelsetjenesteloven § 2-1 og sosialtjenesteloven § 3-5, plikt til å informere befolkningen om kommunens helse-og sosialtjenester, hvordan tjenestene er organisert og hvor en kan henvende seg for å søke om tjenester. Det kreves egenandel på korttidsopphold og det er derfor av stor betydning at søkerne gis informasjon om de ulike tjenestetilbudene som blant annet, at det kan kreves egenandel for korttidsopphold.

Forsvarlig utredning

Tilsynet skal undersøke om det i de innhentede sakene er gjort en forsvarlig utredning i samsvar med lovens krav. Utredningsplikten følger av fvl § 17, og kravet er at saken skal være så godt opplyst som mulig før kommunen treffer vedtak. Hva som ligger i forsvarlig utredning vil kunne variere fra sak til sak og avhengig av hva den enkelte har søkt om, konkrete hjelpebehov og helsemessige og sosiale situasjon.

Det vil være relevant å kartlegge hjelpetrengendes/omsorgsmottakers omsorgsbehov, omsorgsarbeides tyngde, pårørende/omsorgsyters situasjon og behov for avlastning, bosituasjon, fysiske hindringer, nettverk, annen avlastning, andre bistandstiltak, tidligere tjenester og helsesvikt som utløser særlige bistandsbehov.

Tilsynet vil bemerke at bakgrunn for avlastningsopphold og kortidsopphold kan være vesentlig forskjellig. Hovedbegrunnelse for å tildele kortidsopphold er behovet som den hjelpetrengende har. Avlastningsopphold er imidlertid primært begrunnet i at pårørende eller andre frivillige omsorgsgivere har behov for avlastning. I enkelte av de tilsendte sakene synes situasjon og behov for avlastning for omsorgsyter lite opplyst, noe som, vil ha innvirkning på tjenesten som innvilges.

Vedtak, begrunnelse, innhold og informasjon om klageadgang

Vedtak om helse-og sosialtjenester som enkeltvedtak skal oppfylle de krav som fremgår av forvaltningsloven kapittel 5. Selve vedtaket omfatter beslutningen om hvorvidt den som søker om tjenester oppfyller vilkårene for tjenester, samt hva kommunen eventuelt skal tilby for å oppfylle hjelpebehovet. Det manglet side 2 i vedtaket i to av de innsendte sakene.

Orkdal kommunes vedtak er skriftlige og det fremgår om søknaden er innvilget, jf fvl § 27. Kommunen viser til de faktiske forhold som vedtaket bygger på, og fremstår som godt opplyst. Det er foretatt en individuell vurdering, og tilsynet kan ikke se at det foreligger bruk av standarder i tjenesten om kortidsopphold. Det gis videre underregning om klageadgang, jf fvl § 28.

Vedtakene beskriver hva som innvilges, når hjelpen skal ytes og hvor hjelpen ytes.

Oppsummering/til oppfølging

Helsetilsynet i Sør-Trøndelag vil anmode om at Orkdal kommune endrer sitt søknadsskjema slik at det gis mulighet til å søke om avlastning eller korttidsopphold.

Som nevnt tidligere så kan bakgrunn for avlastningsopphold og kortidsopphold være vesentlig forskjellig. Utgangspunktet er at avlastning gis ut fra omsorgsyters behov for avlastning, mens korttidsopphold tar utgangspunkt i tjenestemottakeres behov. Skillet er ikke like entydig da det vil være saker om tildeling av korttidsplass der omsorgsyters behov for avlastning utgjør en del av vurderingsgrunnlaget selv om begrunnelsen for en slik tildelig i ulik grad vil komme til uttrykk i vedtaket. Behovene vil overlappe dersom både omsorgsyter og omsorgsmottaker vil ha behov for hjelp.

Orkdal kommune gir ikke tilbud om avlastning til sine tjenestemottakere, og dette er en praksis som ikke er i samsvar med loven, da avlastning etter sosialtjenesteloven § 4-2 b er en lovpålagt tjeneste.

Helsetilsynet finner videre at det er grunnlag for å bemerke at det kan synes som bruk av begrepene avlastning og korttidsopphold er noe uklar blant søkerne. Det kan derfor være behov for at kommunen gir informasjon om tjenestene.

Ved gjennomgang av Orkdal kommunes vedtak er det i to saker søkt om avlastning med begrunnelse i pårørendes behov for å reise bort og at pårørende er slitne. Helsetilstand for omsorgsmottaker er beskrevet som selvhjulpen men har behov for tilsyn. Kommunen har i denne saken innvilget korttidsopphold. Begrunnelsen for å innvilge korttidsopphold og ikke avlastning fremstår uklart for tilsynet.

Når det gis tilbud om kortidsopphold i institusjon med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven § 1-3, der det er søkt om avlastning etter sosialtjenesteloven § 4-2, bokstav b, kan dette være en praksis som ikke er i samsvar med loven.

Tilsynet viser derfor at Orkdal kommune har behov for å endre sine saksbehandlingsrutiner for søknad om avlastning og kortidsopphold, slik at kommunen sikre at det gis riktig tjeneste.

Helsetilsynet i Sør-Trøndelag anmoder om Orkdal kommunes redegjørelse for hvordan kommunen vil endre sin praksis, og ber om en tilbakemelding innen 01.09.10.

Jan Vaage fylkeslege

Ingrid Karin Hegvold  seniorrådgiver