Rapport fra tilsyn med barneverntjenesten ved Frøya kommune 2011

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

1. Gjennomføring av undersøkelser, jf. barnevernloven § 4-3

Herunder følgende undertema:

Sikrer kommunen:

• at det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse
• barns rett til medvirkning i undersøkelsen
• at det er foretatt en konkret og individuell vurdering før undersøkelsen konkluderes

2. Evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn, jf.barnevernloven § 4-5.

Herunder følgende undertema:

Sikrer kommunen:

• at det foretas en tilstrekkelig evaluering
• barns rett til medvirkning i evalueringen
• at det er foretatt en forsvarlig vurdering før evalueringen avsluttes

Det ble gitt følgende avvik:

1. Frøya kommune sikrer ikke at det gjennomføres tilstrekkelige undersøkelser i barnevernssaker og at det foretas forsvarlige vurderinger før undersøkelsene konkluderes.

2. Frøya kommune sikrer ikke at hjelpetiltak for hjemmeboende barn evalueres i henhold til krav fastsatt i lov og forskrift.

Dato: 17.08.2011

Berit Hågensen
revisjonsleder

Jostein Magne Krutvik
revisor

 

Oda Reinfjord
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Frøya kommune i perioden 5.02.2011 – 01.06.2011. Revisjonen inngår som en del av et landsomfattende tilsyn i 2011. Det vil si at alle fylkesmannsembetene skal gjennomføre tilsyn med samme tema i minst tre kommuner i fylket. Statens helsetilsyn, som er overordnet myndighet på Fylkemannens tilsynsoppgaver innen barnevern, har bestemt tema for årets landsomfattende tilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3, fjerde ledd, jf. § 2-3 b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om kommunen ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak kommunen har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Frøya kommune har ca 4.300 innbyggere. Fiske, havbruk og fiskeforedling er den dominerende næringsveien i kommunen.

Fra 1. juni 2011 går barneverntjenesten inn i en interkommunal barneverntjeneste sammen med barneverntjenesten i nabokommunen Hitra. Frøya kommune blir vertskommune. Barneverntjenesten blir da en egen virksomhet, direkte underlagt rådmannen.

Tilsynet ble gjennomført i perioden fra februar til 1. juni 2011, og beskrivelsen av Frøya kommune og barneverntjenesten blir i denne rapporten utført slik virksomheten var organisert ved tilsynstidspunktet.

Frøya kommune er organisert i en to-nivåmodell. Den enkelte virksomhetsleder rapporterer direkte til rådmannen. Barneverntjenesten er plassert i virksomheten for ”Familie og helse”, som omfatter: Barneverntjenesten, helsestasjon, jordmortjeneste, legekontor, habilitering/rehabilitering og åpen barnehage. Virksomheten har ca 90 ansatte.

Barneverntjenesten har pr. 10.05.2011 besatt 3,3 stillinger av 3,5 stillinger. Det er i alt en 50 % merkantil stilling og 3 hele stillinger som saksbehandlere, inklusiv fagleder.

Det har vært stor ”turnover” og flere utskiftinger i stillingene i løpet av de siste årene. Det har vært vanskelig å få rekruttert ansatte med relevant fagkompetanse.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 15.02.2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 10.05.2011.

Intervjuer ble gjennomført 10. og 11.05.2011 og i alt 6 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble gjennomført 01.06.2011

4. Hva tilsynet omfattet

Det ble ført tilsyn med to hovedtema:

1. Om kommunen sikrer at barnevernundersøkelser gjennomføres i tråd med lov og forskriftskrav. Det ble sett på om kommunen sikrer at det gjennomføres tilstrekkelige undersøkelser som sikrer barna nødvendig hjelp og omsorg til rett tid og om det blir foretatt konkrete og individuelle vurderinger før undersøkelsene konkluderes.

2. Om kommunen sikrer at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lov- og forskriftskrav. Det ble sett på om kommunen foretar tilstrekkelige og nødvendige evalueringer av barnas situasjon og om det foretas forsvarlige vurderinger før evalueringene avsluttes.

For begge tema ble det spesielt sett på om barnas rett til medvirkning ble sikret.

5. Funn

Det ble gitt følgende avvik:

Frøya kommune sikrer ikke at det gjennomføres tilstrekkelige undersøkelser i barnevernssaker og at det foretas forsvarlige vurderinger før undersøkelsene konkluderes.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om barneverntjenester (bvl) § 6-9 som sier at en undersøkelse etter § 4-3 skal gjennomføres snarest og senest innen tre måneder. I særlige tilfelle kan fristen være seks måneder.
• Bvl § 6-4,1. ledd som sier at opplysninger så langt som mulig skal innhentes i samarbeid med den saken gjelder eller slik at vedkommende har kjennskap til innhentingen.
• Bvl § 6-3 beskriver barns rettigheter under saksbehandlingen og sier at et barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i en sak som berører han eller henne.
• Bvl § 2-1, 2. ledd som sier at kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov, jf Forskrift om internkontroll §§ 4 og 5.
• Forvaltningsloven § 11 d og ulovfestede regler om god forvaltningsskikk angående krav om løpende dokumentasjon i saksbehandlingen.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Rapportering fra 2. halvår 2010 viser at barneverntjenesten har fristbrudd i 3 av 9 avsluttede undersøkelsessaker.
• Det foreligger ikke skriftliggjorte rutiner eller prosedyrer for gjennomføring av undersøkelser.
• Gjennomføring og oppfølging av undersøkelser tas opp i ukentlige saksbehandlermøter. Det utarbeides ikke skriftlige planer for gjennomføring av undersøkelser og det brukes ikke sjekklister for å se om det som er planlagt blir gjennomført. Kommunen mangler rutiner som sikrer en planmessig og tilstrekkelig undersøkelse ut i fra barnets totale situasjon. Undersøkelsens omfang og hva som skal undersøkes i de enkelte sakene framgår ikke gjennom dokumentinnsyn.
• Kommunen dokumenterer ikke fortløpende og tilstrekkelig hva som er gjort i en undersøkelsessak
• Det utarbeides rapport etter gjennomført undersøkelse. Ved dokumentinnsyn sees ikke en samlet barnevernfaglig vurdering før undersøkelsen avsluttes i alle saker.
• - Det innhentes skriftlig samtykke av foreldre med partsrettigheter for innhenting av opplysninger i de fleste saker, men ikke fra barn med partrettigheter. Det kommer ikke fram hva det skal innhentes opplysninger om.
• - Kommunen har ikke klare retningslinjer for å informere foreldre når det må foretas utvidelse av fristen for undersøkelse.
• - Det foreligger ikke retningslinjer for at barnet skal medvirke i egen sak. Ved dokumentinnsyn så vi at det i et mindretall av sakene ikke var gjennomført samtaler eller vært kontakt med barnet.
• Ved intervju mener de ansatte at barneverntjenesten ikke er gode nok til å involvere barna i undersøkelsen.

Frøya kommune sikrer ikke at hjelpetiltak for hjemmeboende barn evalueres i henhold til krav fastsatt i lov og forskrift.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Bvl § 4-5 om oppfølging av hjelpetiltak sier:
• ”Når hjelpetiltak vedtas, skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan. Barneverntjenesten skal følge nøye med på hvordan det går med barnet og foreldrene og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak, eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse. Tiltaksplanen skal evalueres regelmessig.”
• Bvl § 2-1, 2. ledd som sier at kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov.
• Bvl § 6-3 beskriver barns rettigheter under saksbehandlingen og sier at et barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i en sak som berører han eller henne.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Ved rapportering fra 2. halvår 2010 hadde kommunen utarbeid tiltaksplan for 18 av 23 barn som har hjelpetiltak pr. 31.12.2010.
• Ved intervju opplyses at det utarbeides tiltaksplan for alle barn som har hjelpetiltak pr. i dag
• Gjennom intervju og dokumentinnsyn kommer det ikke fram at kommunen har en systematisk gjennomgang og vurdering av barnets situasjon og foreldrenes omsorgsevne på evalueringstidspunktet som vurderes opp mot barnets situasjon og behov på vedtakstidspunktet.
• Kommunen har ikke retningslinjer for hvilke vurderinger som er nødvendige og tilstrekkelige i evalueringen av hjelpetiltak og som sikrer at andre involverte i saken bidrar i evalueringen.
• Kommunene har ikke rutiner, prosedyrer eller tydelige krav for hvordan barneverntjenesten skal følge med barn og familie når det er igangsatt hjelpetiltak.
• Det framgår ikke ved dokumentinnsyn at hjelpetiltak har tydelige mål som kan etterprøves ved evaluering.
• I 5 av 6 saker fant tilsynet at det ikke er dokumentert av barn har deltatt i evalueringen av hjelpetiltak.

6. Vurdering av kommunens styringssystem

Beskrivelsen av internkontroll er revidert av barnevernleder i mars 2011. Ved intervju kom det fram at de ansatte ikke er kjent med internkontrollen og den brukes ikke aktivt av barneverntjenesten. Kommuneledelsen er i gang med å etablere programmet ”Kvalitetslosen”, dette er til dels ukjent for ansatte i barneverntjenesten. Det opplyses i intervju at arbeidet med internkontroll i barneverntjenesten har stoppet opp.

Kommunen har ikke en systematisk avviksrapportering ved manglende måloppnåelse, lovbrudd, feil eller forglemmelser. Det er ikke rutiner for å sette inn tiltak for å sikre rett praksis, forbedre eller korrigere tjenesten og sikre at avvik blir kjent for virksomhetsleder og rådmann.

Barneverntjenesten har kun tre saksbehandlere, inklusive fagleder. Det har vært stor utskifting og de ansatte har vært ansatt i barneverntjenesten i forholdsvis kort tid. Det har vært vanskelig å rekruttere nye ansatte med sosial- eller barnevernfaglig bakgrunn. Gjennom intervju kom det fram at det ikke foreligger kompetanse- eller opplæringsplan for de ansatte. Det foreligger ikke opplæringsprogram for nyansatte.

Kommunene har ikke et tilfredsstillende system som ivaretar eller sikrer at de ansatte har tilstrekkelig kunnskap eller ferdigheter innenfor fagområdet.

Mangelen på skriftlige rutiner og prosedyrer kan lett føre til at praksis ikke gjennomføres i tråd med bestemmelsene i lov- og forskrift.

Internkontroll skal bidra til å forebygge svikt og uheldige hendelser og bidra til at kommunen lærer av de feil som skjer slik at de ikke gjentas.

Ledelsen har et ansvar for å sette inn korrigerende tiltak eller endre prosedyrer når det skjer avvik. Når avvikssystem mangler, sikres det ikke at svikt i tjenesten følges opp av kommunens ledelse.

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• 6 saksmapper med gjennomførte og avsluttede undersøkelser
• 6 saksmapper med evaluering av hjelpetiltak
• Organisasjonskart for kommunen
• Organisasjonskart som viser funksjoner, ansvar og oppgaver i barneverntjenesten
• Delegasjonsbestemmelser
• Beskrivelse av barneverntjenestens egen internkontroll
• Saksbehandlingsrutiner for bekymringsmeldinger og tilbakemelding til melder

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Utfyllende dokumenter og hele saksmappen for 6 av saksmappene med gjennomførte og avsluttende undersøkelser.
• Ytterligere 2 saksmapper med hjelptiltak for hjemmeboende barn
• Vedtak om delegering av myndighet, dat. 30.06.2010
• Mal for innhenting av opplysninger og samtykkeskjema

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel ble utsendt 15.02.2011
• Dokumentasjon ble oversendt fra kommunen i brev, dat. 16.03.2011
• E-poster og telefonkontakt om den praktiske gjennomføringen

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Hallgeir Bremnes	Varaordfører	X
Per Gundersen	Kommunalsjef	x	x
Beathe S Meland	stabsjef	x	x
Mona Åsen	fagleder	x	x	x
Trine Berg	Barnevernkonsulent	x	x
Anita Kristiansen	Saksbehandler	X	x	x
Torhild Borgen	Virksomhetsleder		X	x
Ole Henrik Fjørstad	Rådmann			x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Berit Hågensen, revisjonsleder

Jostein Magne Krutvik, revisor

Oda Reinfjord, revisor

Ellen Thorbjørnsrud, observatør fra Statens helsetilsyn