Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i Nav ved Nav Lerkendal 2011

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Om Nav Lerkendal/kommunen sikrer at søknad om økonomisk stønad behandles i henhold til lov- og forskriftskrav.

Det skal særlig legges vekt på å undersøke om Nav Lerkendal/kommunen sikrer at det foretas individuell behandling.

Tilsynet avdekket ett avvik:

Nav Lerkendal sikrer ikke individuell behandling og enhetlig praksis.

Dato: 28.10.11

Liv Murberg
revisjonsleder

Merete Olufsen Bondø
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nav Lerkendal i perioden 17.02.11 – 28.10.11. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i Nav § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Lerkendal er en av fire bydeler i Trondheim kommune. Det er ett Nav kontor i hver bydel. Lerkendal bydel har ca. 47.000 innbyggere og er dermed den mest folkerike i kommunen. Boligstrukturen i bydelen er uensartet, fra veletablerte områder til drabantbyområder. Lerkendal har en spesielt stor befolkningsmengde i aldersgruppen 55-79 år, mest i gruppen 67-79 år. Det er stor kvinneandel i den eldre befolkningen, men også den bydelen med de største ungdomskullene.

Det er utarbeidet en virksomhetsplan som angir de mest sentrale satsings-områdene for kontoret i 2011.

Organisering av Nav Lerkendal er i henhold til organisasjonskart, med en Nav-leder og fire teamkoordinatorer som har faglig og personalansvar. Delega-sjonsvedtak ble revidert mars 2011. Delegert myndighet er gitt ut fra erfaring og kompetanse hos den enkelte saksbehandler, to saksbehandlere har utvidet delegasjon. Delegasjonsmyndighet ligger i den enkeltes personalmappe. Nyansatte får fadder, informasjonsperm og hospitering sammen med veileder i samtalerom for kommunale tjenester og kompetanseveileder blir koblet på etter behov.

Kommunaldirektør Helse og velferd har møte med enhetsledere 4-6 g pr. år. Den enkelte enhetsleder har for øvrig kontaktperson i direktørens stab, og det er denne kontaktpersonen som har den løpende kontakt med enhetsleder.

Det gjennomføres møter i mottaksteametto g pr. uke, et møte hvor sosiale saker og skjønnsmessige vurderinger kan diskuteres. Dette møtet har også vært brukt til opplæring av mer teknisk art. Møtestruktur fremgår forøvrig av Nav Lerkendals virksomhetsplan og gjennomføres i henhold til denne.

Mottaksteamethar ansvar for mottak av søknader, kartlegging og innstilling som sendes Sentralt behandlingskontor for vedtak. Det fremkommer gjennom intervju at ansvar i mottaket er kjent i organisasjonen. Det fysiske mottaks-arealet ved NAV Lerkendal består bl.a. av samtalerom for kommunale tjenester, og for statlige tjenester knyttet til arbeids- og ytelsesfaglige spørsmål. I oppbyggingen av mottakstjenestene er det planer om åslå sammen kommunale tjenester og statlige tjenester knyttet til arbeidsrelaterte spørsmål. I mottaks-arealet er det en serviceskranke der det svares på enkle spørsmål, og der personer kan få tildelt kølapp for mer omfattende samtaler med veiledere i egne samtalerom.

Kommunen har ett sentralt behandlingskontor som har fattet vedtak etter innstilling fra de fire bydelskontorene. Dette kontoret er nå vedtatt nedlagt, og funksjonene skal legge ut på Nav lokalt i bydelene fra november 2011. Sentralt behandlingskontor ved NAV Lerkendal skal videreføre sine oppgaver knyttet til blant annet utbetaling av økonomisk sosialhjelp for hele Trondheim.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 17.02.11.

Åpningsmøte ble avholdt 07.09.11<.

Intervjuer

14 personer ble intervjuet.

Det ble gjennomført en gjennomgang av enkelte klientsaker i saksbe-handlingssystemet Oscar.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 09.09.11.

4. Hva tilsynet omfattet

• Om Nav Lerkendal/kommunen sikrer at søknad om økonomisk stønad behandles i henhold til lov- og forskriftskrav.
• Det skal særlig legges vekt på å undersøke om Nav Lerkendal/kommunen sikrer at det foretas individuell behandling.

5. Funn

Avvik:

Nav Lerkendal sikrer ikke individuell behandling og enhetlig praksis.

Trondheim bystyre har utarbeidet veiledende satser for økonomisk sosialhjelp tilsvarende statens veiledende satser. Det er i tillegg utarbeidet et skriv ”enkeltytelser – standard for Trondheim kommune”. Skrivet mangler henvisning til lov og rundskriv, og det fremkommet ikke hvem som har utarbeidet og godkjent skrivet som heller ikke er datert. Tilsynet fikk opplyst at skrivet er utarbeidet i et samarbeid mellom Nav-kontorene i Trondheim kommune og rådmannens stab. Ved dokumentgjennomgang fremkommer det en diskrepans mellom hva som ligger i statens veiledende satser for livsopphold og som Bystyret har vedtatt å følge, og hva som i følge skrivet skal dekkes innenfor de veiledende satser. Skrivets beskrivelse av veiledende sats for livsopphold omfatter mer enn hva statens veiledende satser legger til grunn.

Det fremstår som om kommunens standard for livsopphold blir det samme som norm for hva som anses som forsvarlig livsopphold, og gir lite rom for individuelle vurderinger utover over og under norm. Det fremgår heller ikke hvilke hensyn det skal bygges på ved behandling av den enkelte sak. Dersom det innvilges beløp utover veiledende sats, blir dette rutinemessig ansett som en skjønnsmessig tilleggsytelse etter § 19, uten at det tas hensyn til at livsopphold etter § 18 også skal vurderes individuelt.

Det fremgår av bystyrets veiledende sats at sosialhjelpsmottakere som har vedtak om løpende ytelse etter sats for 2010 ikke skal revurderes ved justering av veiledende satser fra nyttår og frem til ny vedtaksdato. Det gjøres ikke en vurdering i den enkelte sak om dette blir en forskjellsbehandling slik at ellers like tilfelle kan bli behandlet ulikt.

Det fremgår av intervju og dokumentgjennomgang at det er ulik praksis om og i hvilken grad standarden følges, og det er ulik oppfatning om den skal følges. Det fremstår uklart hvem som skal evaluere og eventuelt sørge for revidering av denne standarden.

I følge kommunens standard skal samboere i utgangspunktet beregnes på samme måte som gifte, uten at det i standarden er tatt hensyn til at de ikke har lovpålagt forsørgelsesansvar. I praksis behandles samboere som om de har gjensidig forsørgelsesansvar så fremt de ikke protesterer på dette selv.

Det fremgår av intervju at det er varierende hvordan krav til dokumentasjon blir gjennomført, for eksempel bruk av kontoutskrift. Det fremstår derfor som uklart om det er den faktiske situasjon på søknadstidspunktet som gjelder sett opp mot sjekkliste.

Alle nye søkere skal ha en førstegangssamtale. Ungdom under 25 år skal møte i veiledningsgruppe. Varierende praksis om søknad om økonomisk stønad kan leveres og behandles eller utbetales før vedkommende har møtt i slik gruppe. Det fremkommer ulik praksis på om utbetaling stoppes når vedkommende ikke møter, og i tilfelle hvilken grad av kartlegging og individuell behandling som er gjort. Krav om å møte i veiledningsgruppe fremstår som at det settes som et vilkår for å få behandlet søknaden, men uten av saksbehandlingsreglene i § 20 følges. Kommunen bruker egne satser for ungdom uten at det foretas en individuell vurdering.

Gjennomgang av saksmapper viser en varierende journalføring. Det er vanskelig å se sammenheng mellom søknad og vedtak i den enkelte mappa. Gjennomgang av Oscar viser en bra journalføring i de gjennomgåtte mappene. Det fremgår i varierende grad av vedtaket om oversendelse av innvilget stønad til kreditor er etter avtale med søker, men dette kan fremgå av journalen. Søknad innvilges fordi det anses som ”rimelig” uten at det begrunnes hvorfor det ansas rimelig og om vilkårene i §§ 18/19 er oppfylt. Vedtak har lite henvisning til lov og rundskriv.

Intervju og gjennomgang av dokumentasjon viser en gjennomgående bruk av vilkår, generelle eller etter § 20. Dersom det settes vilkår etter § 20, følges ikke saksbehandlingsreglene. Fremgår av intervju at Nav ikke har kapasitet til å følge opp vilkår, og at det er uenighet med behandlingskontoret hvem som skal gjøre det.

• Generelt vilkår kan være at søker plikter å holde avtaler med Nav og deres samarbeidspartnere uten at det defineres hvem disse er og formålet med samarbeidet. Brudd på vilkår medfører uten ytter-ligere varsel redusering av ytelsen.
• Allerede innvilget ytelse reduseres fordi vilkår om deltagelse i tiltak ikke er gjennomført til tross for at vedkommende kan dokumentere hvorfor.
• Bruker vilkår fra trygdelovgivningen, kutt i ytelsen økonomisk sosialhjelp på grunn av manglende meldekort .
• Setter vilkår om forvaltning av trygd for tildeling av økonomisk stønad.

Vedtak opplyser ikke om Fylkesmannen som klageinstans, viser til at vedtaket kan påklages til Nav. Samtidig gis det opplysninger om Helse- og omsorgs-ombudet i kommunen.

6. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18, 19, 20 og 21
• Forvaltningsloven § 25, begrunnelsens innhold
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 5 og Internkontrollforskriften

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Kontaktinformasjon og arbeidsfordeling Nav Lerkendal
• Ansatteoversikt Sentralt behandlingskontor
• Delegeringsbrev av 02.05.11 etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.
• Samarbeidsavtale mellom Trondheim kommune og Arbeids- og velferdsforvaltningen i Sør-Trøndelag for perioden 21.11.08-21.11.10.
• Revidert intensjonsavtale av 02.07.01.
• Avtale av 27.01.09 om fordeling av kostnader til drift av Nav i Trondheim.
• Virksomhetsplan Nav Lerkendal 2011-08-17 Organisasjonskart
• Delegasjonsregler og vedtak av 31.03.11
• Kommuneplan – lenke til kommunens nettside.
• Årsmelding – lenke til kommunens nettside
• Generell orientering – lenke til kommunens nettside.
• Prosedyre for utarbeidelse av individuell plan
• Rutiner for behandling av søknad om økonomisk sosialhjelp.
• Rutiner for Kvalifiseringsprogram Trondheim kommune
• Rutinebeskrivelse krav i depositum av 09.12.10
• Prosedyre utlendingers rett til sosialhjelp

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Brukerundersøkelsen 2010 – resultater Trondheim
• Rutiner for overføring av bruker internt i kontoret
• Arbeidsfordeling enkeltsaker
• Referat fra møte 27.05-11 for revidering av grensesnitt mottak og oppfølging
• Søknad om økonomisk sosialhjelp m/mal for mottakssamtale og dokumentoversikt
• Rutine ved behandling av saker etter lov om sosiale tjenester og skille mellom Nav lokal og sentralt behandlingskontor av november 2009

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Diverse e-posten om praktisk gjennomføring av tilsynet.

8. Virksomhetens styringssystem

Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem på området økonomisk stønad ble innført 1. Januar 2010 jf § 5 i lov om sosiale tjenester i Nav. Kommunen skal påse at virksomheten er innrettet slik at søknader om økonomisk stønad behandles i tråd med gjeldende lovkrav. Gjennom styringssystemet skal virksomheten sikre at oppgaver og tjenester utføres i samsvar med lovkrav slik at det ikke blir tilfeldig om lovbestemmelser etterleves. Hvilke funksjoner styringssystemet skal ivareta i form av internkontroll, er nærmere beskrevet i forskrift om internkontroll. Det er et lederansvar å følge med på at den daglige driften fungerer som forutsatt.

Nav Lerkendals styringssystem omfatter bl.a. lederavtale mellom Rådmannen og Nav-leder og balansert målstyring hvor kommunale indikatorer er lagt inn i målekortet. Dette omfatter økonomisk sosialhjelp, utviklingsmål og prestasjons-mål, antall søkere, vedtak, ytelser og lignende.

Nav Lerkendal har ikke systematisk avvikssystem for kommunale tjenester. De bruker statens skjema for å slippe to skjema, men dette er mest brukt for helse, miljø og sikkerhet. Intervju viser varierende kjennskap til avviksskjema, men de fleste vil varsle nærmeste leder.

Det fremgår av intervju at ansatte etterspør mer systematisk opplæring i sosialtjenesteloven i Nav. Praksis for å sørge for oversikt og tilgang til aktuelle lover, forskrifter og rundskriv for tjenesteområdet er ikke koordinert. Det er stor grad opp til den enkelte ansatte å selv skaffe til veie og holde seg oppdatert på nødvendig lovverk. De lager sine egne permer hvor de samler for eksempel e-poster fra teamkoordinatormøtet om problemstillinger og faglig praksis. Det fremkommer også varierende grad av systematisk gjennomgang av Fylkes-mannens avgjørelser.

Den beskrevne praksisen sikrer ikke enhetlig praksis i behandling av søknad om økonomisk sosialhjelp og ivaretar ikke krav til jevnlig evaluering og korrigering av rutiner og praksis.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Revisjonsleder Liv Murberg
Revisor June Iversen

Revisor Merete Olufsen Bondø