Rapport fra tilsyn med avlastning til voksne etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester ved Frøya kommune 2012

Sammendrag

Tilsynet inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet for Fylkesmannen i Sør-Trøndelag i inneværende år. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen sikrer en forsvarlig tildeling av avlastning til voksne.

Tilsynet hadde spesiell oppmerksomhet på følgende undertema:

• Om kommunen sikrer at aktuelle søkere får relevant informasjon i forkant av søknaden
• Om kommunen sikrer at avlastningstjenester tildeles uavhengig av diagnose og alder
• Om kommunen sikrer at det skjer en relevant utredning av alle søkere
• Om kommunen sikrer at alle søkere vurderes individuelt
• Om kommunen sikrer at det ikke kreves vederlag for avlastning
• Om kommunen sikrer at vedtak iverksettes snarest mulig og tjenesten utføres i samsvar med vedtaket
• Om kommunen sikrer at midlertidige tiltak vurderes der vedtaket ikke kan oppfylles og/eller at alternative tiltak iverksettes ved akutte behov

Tilsynet avdekket ett avvik:

Frøya kommune sikrer ikke forsvarlig saksbehandling av avlastningstiltak til voksne etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester.

Tilsynet viser at organisering av enheten, ansvar og myndighet i virksomheten er kjent. Det foreligger derimot lite skriftlig dokumentasjon som blant annet viser søknader og utredning av behov. De fleste henvendelser skjer muntlig og lite blir dokumentert. Innhenting av opplysninger baseres mye på kunnskap om de enkelte brukerne, og saksbehandlingen baseres i stor grad på muntlig informasjon. Vedtak på tjenesten fattes i hovedsak etter at avlastningen er påbegynt eller gjennomført. Det foreligger derfor en risiko for svikt for at brukere av tjenesten ikke får vurdert sin søknad ut i fra behov, omfang og ivaretatt sin klagerett.

Merete Olufsen Bondø
revisjonsleder

Jannicke Evjen Olsen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Frøya kommune i perioden 11.07.12 – 17.10.12. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunen etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 12-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Frøya kommune har i overkant av 4000 innbyggere. Frøya ligger ute i havet vest for innløpet til Trondheimsfjorden, og omfatter den største øya Frøya og flere tusen mindre øyer og holmer. Det er også bosetting på de noen av de mindre øyene som Sula, Bogøyvær og Mausundvær.

Kommunen er organisert som en to-nivå modell med virksomheter med virksomhetsledere. Pleie- og omsorgstjenesten er under omorganisering og ny organisering skulle være på plass 22.10.12. Tilsynet foregikk derfor i en periode hvor organisasjonen bar preg av dette.

Virksomhetsleder Pleie- og omsorg har ansvar for hjemmesykepleie, praktisk bistand i hjemmet, trygghetsalarmer, avlastning, dagsenter, korttidsplasser og langtidsplass sykehjemmet. Søknader om tjenester som avlastning og korttidsopphold bringes inn for kommunens Inntaksteam hvor lege, gruppeleder hjemmebasert omsorg, sykepleier hjemmebasert omsorg, sykepleier fra sykehjemmet, faglig leder, fysioterapeut og virksomhetsleder deltar. Inntaksteamet har ukentlige møter og avgjørelsesmyndighet er lagt til virksomhetsleder.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag gjennomførte i 2011 tilsyn med avlastning til eldre i form av et stikkprøvetilsyn med kommunens saksbehandling. På bakgrunn av de funn som ble gjort samt at tilsynet ikke var avsluttet, ble det besluttet å gjennomføre et nytt tilsyn på det samme området i 2012.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 11.07.12.

Åpningsmøte ble avholdt 16.10.12.

Intervjuer

7 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 17.10.12.

4. Hva tilsynet omfattet

Om Frøya kommune sikrer en forsvarlig tildeling av avlastning til voksne. Det vil si om kommunen etterlever myndighetskravene til utredning, tildeling og iverksettelse av avlastning til voksne.

5. Funn

Informasjon om kommunens tjenester foreligger på kommunens nettside, og det fremstår som klart og kjent hvor man kan henvende seg for å søke om tjenester. Hjemmetjenesten informerer også sine brukere om kommunens tjenester, og oppfordrer i det enkelte tilfelle til at det søkes om avlastning. Det foreligger søknadsskjema hvor avlastning er et alternativ det kan søkes om.

Det har vært lite opplæring i regelverk for ansatte, og det fremkommer uklarheter om skillet mellom avlastning og korttidsopphold. Dette skillet kan også fremstå som uklart for brukerne av tjenestene ved at det søkes om både avlastning og korttidsopphold i samme skjema.

Gjennomgang av saker og av intervju viser at praksis for tildeling av avlastning har endret seg siden gjennomføring av stikkprøvetilsynet, ved at det nå tildeles mer avlastning. Tjenesten begrenses ikke til grupper med bestemte diagnoser eller alder m.m. når det gjelder eldre, og tildeling av avlastning baseres på søkers individuelle behov.

Det foreligger lite skriftlige rutiner for saksbehandling og utredning av behov. Det er varierende bruk av søknadsskjema og om muntlige henvendelser dokumenteres. Det beskrives en praksis for at kommunen er liten og de ansatte har god oversikt og kjennskap til sine brukere, og at dette bringes inn til Inntaksteam. Det brukes IPLOS, men denne er ikke alltid oppdatert.

Søkerne informeres i stor grad muntlig om beslutningen som er gjort i inntaksteam. Vedtak på tjenesten skriftliggjøres i hovedsak etter at avlastningen er påbegynt eller gjennomført. Det foreligger lite skriftlig dokumentasjon på utredning av behov og begrunnelse for vedtak.

Avlastning innvilges i sykehjemmet og det foreligger ikke standarder for tildeling. Det kreves ikke vederlag for tjenesten.

Saksbehandlingstiden er kort og det beskrives en praksis for at vedtak om avlastning iverksettes i rett tid og gjennomføres i samsvar med vedtaket. Vedtakene mangler henvisning til klageinstans.

Avvik:

Frøya kommune sikrer ikke forsvarlig saksbehandling av avlastningstiltak til voksne etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 og § 3-2
• Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-3 første ledd og forvaltningsloven § 11
• Forvaltningslovens § 27
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det fremkommer at det er uklarheter om skillet mellom avlastning og korttidsopphold. Det opplyses også at dette skillet kan fremstå som uklart for brukerne av tjenestene.
• Det fremkommer at det har vært lite opplæring i relevant regelverk for ansatte
• Saksbehandlingen baseres i stor grad på muntlig informasjon, og lite av dette blir dokumenter.
• Vedtak med klagerett blir i stor grad skriftliggjort og sendt brukerne etter at avlastningsoppholdet er påbegynt eller gjennomført.
• Vedtakene inneholder ikke opplysninger om at Fylkesmannen er klageinstans.

Tilsynsmyndigheten har for øvrig merket seg:

Tilsynet får en forståelse av at kommunen strekker seg langt for å imøtekomme søkernes individuelle behov, og er opptatt av å gi gode tjenester. Tjenesten fremstår som fleksibel og det beskrives en god praksis for å håndtere akutte behov. Det innhentes opplysninger om både omsorgsyter og omsorgsmottakers behov, men det foreligger lite skriftlige dokumentasjon på dette. Det beskrives en praksis for at det settes inn midlertidige tiltak om vedtak om avlastning eller korttidsopphold ikke kan oppfylles straks.

6. Regelverk

• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester
• Lov om pasient- og brukerrettigheter
• Forvaltningsloven
• Forskrift om internkontroll

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Oversikt over innvilget avlastningstjenester i 2012
• Delegasjonsreglement administrative fullmakter
• Søknadsskjema
• Kopi av 9 vedtak
• Beskrivelse av Inntaksteam Pleie og omsorgstjenesten
• Vedtaksmal innvilgelse
• Vedtaksmal avslag
• Møteprotokoll inntaksteam
• Prosjektrapport – Interkommunale forvaltningskontor
• Redegjørelse for stikkprøvetilsynet 2011

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Perm som inneholder søknader/henvendelser og diverse lister.
• Gjennomgang av journaler m.m. på kommunens fagprogram

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn av 11.07.12.
• Diverse e-poster om praktisk gjennomføring av tilsynet.
• Brev av 03.10.12 med oversendelse av program for tilsynet.

8. Vurdering av enhetens styringssystem

Virksomheten har en lovfestet plikt til å ha styring og kontroll med sine helse- og omsorgstjenester, jf. forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten. Gjennom styringssystemet skal virksomheten sikre at oppgaver og tjenester utføres i samsvar med lovkrav slik at det ikke blir tilfeldig om lovbestemmelser etterleves. Hvilke funksjoner styringssystemet skal ivareta i form av internkontroll er nærmere beskrevet i forskrift om internkontroll. Det er et lederansvar å følge med på at den daglige driften fungerer som forutsatt.

Frøya kommunes styringssystem omfatter blant annet lederavtale mellom Rådmannen og virksomhetsleder. Virksomhetsleder har delegasjon til å fatte vedtak om tjenester. Søknader om avlastning vurderes i Inntaksteam men avgjørelsene fattes av virksomhetsleder.

Det fremkommer at det er klart og kjent hvor man kan henvende seg for å søke om tjenester. Hjemmetjenesten informerer og oppfordrer også brukere til å søke om tjenester. Det foreligger søknadsskjema men dette brukes i varierende grad, og det foreligger lite skriftlig dokumentasjon fra henvendelsene som blant annet omfanget av tjenester det søkes om. Det mangler videre dokumentasjon fra kartlegginger og utredninger. Søknader som bringes inn til Inntaksteam baseres derfor i stor grad på muntlig kunnskap. Ved fravær ved enheten blir derfor dette svært sårbart. Kommunen fatter skriftlige vedtak i etterkant av at avlastningsoppholdet er avsluttet. På grunn av at mye skjer muntlig og at brukerne får vedtaket etter at avlastningsoppholdet er påstartet/gjennomført, er det vanskelig for tilsynet å etterprøve om brukerne får svar på de tjenestene det er søkt om, særlig med tanke på omfang. Brukerne sikres heller ikke en reel klagemulighet.

Fylkesmannen finner derfor at Frøya kommune ikke sikrer forsvarlig saksbehandling av avlastningstiltak etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Revisjonsleder Merete Olufsen Bondø

Revisor Jannicke Evjen Olsen