Rapport fra tilsyn med støttekontakt- og avlastningstjenester til personer under 50 år i Drangedal kommune 2010

Sammendrag

Fylkesmannen i Telemark har gjennomført tilsyn med støttekontakt- og avlastningstjenestene til personer under 50 år i Drangedal kommune. Formålet med tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer en forsvarlig tildeling av støttekontakt- og avlastningstjenester, og om kommunen sikrer at avlastere og støttekontakter har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle området.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. De forholdene som ble avdekket ga grunnlag for 2 avvik:

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke forsvarlig tildeling av avlastningstjenester

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester

Dato: 28.01.2011

Møyfrid Lillehaug
revisjonsleder Inger Tveit Espeland
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Drangedal kommune i perioden 06.07.2010 – 28.01.2011. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Drangedal kommune har i underkant av 4200 innbyggere. Kommunen er organisert med tre sektorer direkte underlagt rådmannen, hvorav den ene er Sektor for helse og velferd. Tjenestene avlastning og støttekontakt ligger i sin helhet innenfor denne sektoren. Sektor for helse og velferd er delt inn i 16 driftsenheter. Organiseringen legger vekt på nærledelse ute i driftsenhetene med delegering av myndighet når det gjelder faglig ansvar, personalarbeid og økonomi. En av de 16 driftsenhetene er Tjenestekontoret, som har ansvaret for all saksbehandling innenfor helse og velferd.

Ansvaret for rekruttering og oppfølging av støttekontakter er lagt til driftsenhetslederen i Drangedal aktiviteter. Kommunen har avlastningsplasser for utviklingshemmede barn og unge i Granveien bofellesskap. I tillegg benyttes noe privat avlastning. Avlastning gis også i form av opphold i sykehjem, men da i all hovedsak til tjenestemottakere over 50 år.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 06.07.10.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 15.09.10.

Intervjuer:

9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 16.09.10.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet var å undersøke følgende 3 områder:

Område 1:

•  Om kommunen sikrer forsvarlig tildeling av avlastningstjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav b, herunder:
• om kommunen sikrere at alle aktuelle søkere får relevant informasjon i forkant av søknaden.
• om kommunen sikrer at tildeling skjer uavhengig av alder og diagnose
• om kommunen sikrer at det foretas en relevant utredning av alle søkere
• om kommunen sikrer at det gjennomføres en individuell vurdering av alle søkere
• om kommunen sikrer at iverksatte vedtak utføres i samsvar med vedtaket
• om kommunen sikrer at midlertidige tiltak vurderes der vedtaket ikke kan oppfylles og at alternative tiltak alltid iverksettes ved akutte behov

Område 2:

• Om kommunen sikrer forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav c, herunder:
• om kommunen sikrer at alle søkere får relevant informasjon i forkant av søknaden
• om kommunen sikrer at tildeling skjer uavhengig av diagnose og aldre
• om kommunen sikrer at det foretas en relevant utredning av alle søkere
• om kommunen sikrer at det gjennomføres en individuell vurdering av alle søkere
• om kommunen sikrer at iverksatte vedtak utføres snarest mulig og i samsvar med vedtaket
• om kommunen sikrer at alternative tiltak vurderes der vedtaket ikke kan oppfylles

Område 3:

• Om kommunen sikrer at avlastere og støttekontakter har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle området, jf. sosialtjenesteloven § 2-3 og forskrift om internkontroll § 4 bokstav c, herunder:
• om kommunen sikrer at det skjer en vurdering av krav til avlasteres og støttekontakters kunnskaper og ferdigheter før oppdrag tildeles
• om kommunen sikrer at avlastere og støttekontakter får nødvendig opplæring om brukerens spesielle behov før de settes inn i arbeidet
• om kommunen sikrer at det skjer jevnlig evaluering av tjenestetilbudet der de som mottar tjenesten og de som yter tjenesten er involvert
• om kommunen sikrer at det skjer jevnlig oppfølging under utførelsen av oppdraget, samt at det settes inn opplæring/veiledning der det fremkommer behov
• Når tilsynet har undersøkt om kommunen ”sikrer” tjenestene sine, innebærer dette undersøkelse av hvordan kommunen systematisk styrer sine tjenester, og om det som gis er i samsvar med de krav som lovgivningen stiller.

5. Funn

Avvik 1:

• Drangedal kommune sikrer ikke forsvarlig tildeling av avlastningstjenester

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Sosialtjenesteloven § 4-1, jf. forvaltningsloven § 11 første ledd, sosialtjenesteloven § 4-3 og § 4-2 bokstav b, forvaltningsloven § 17, internkontrollforskriften § 4 bokstavene f – h.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• I kommunens søknadsskjema fremstår avlastning kun som et tidsbegrenset opphold i institusjon.
• Det er ikke utarbeidet skriftlig informasjon om avlastningstjenester utover det som finnes på kommunes nettsider.
• Det er svært få personer under 50 år som mottar avlastningstjenester i kommunen.
• Tjenestekontoret har ikke oppdaterte skriftlige rutiner for sin saksbehandling. De gamle saksbehandlingsrutinene er ikke kjent og i bruk.
• Gjennomgang av fremlagte saksmapper viste at fremsatt søknad om avlastning ikke alltid blir realitetsbehandlet.
  - Kommentar: Vi fant eksempler på at annen ytelse var tildelt, uten at kommunen, etter det vi kunne se, hadde vurdert søknaden opp mot vilkårene for avlastning.
• Gjennomgangen viste også eksempler på saker der det var beskrevet et behov for avlastning, uten at dette var vurdert/utredet.
• De gjennomgåtte vedtakene er gjennomgående ikke tilstrekkelig begrunnet.
  - Kommentar: Manglende informasjon om hvilke opplysninger som er lagt til grunn, og om hvilke vurderinger kommunen har foretatt, begrenser partenes mulighet til å vurdere hvorvidt det er grunnlag for å klage på kommunens avgjørelse.
• Tjenestekontoret har ikke skriftlige prosedyrer for oppfølging av at vedtak iverksettes.
• Avvik på forhold knyttet til tjenesten meldes, og etterspørres, i liten grad.
• Kommunen jobber ikke systematisk med å gjennomgå sine tjenester og resultater for å finne fram til områder der det er fare for svikt eller brudd på regelverk.

Avvik 2:

• Drangedal kommune sikrer ikke forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Sosialtjenesteloven § 4-1, jf. forvaltningsloven § 11 første ledd, sosialtjenesteloven § 4-3 og § 4-2 bokstav c, forvaltningsloven § 17, internkontrollforskriften § 4 bokstavene f – h.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Kommunen informerer på sine nettsider om at støttekontakttjenesten kan organiseres på tre måter: Individuell støttekontakt, deltakelse i en aktivitetsgruppe eller som et individuelt tilbud i samarbeid med en frivillig organisasjon. Andre steder finnes informasjon om at kommunen tilbyr ”fritidskontakt 1:1” og ”Fritid med bistand”.
• Ordningen med fritidskontakter er ikke kjent for alle ansatte ved tjenestekontoret.
• Tjenestekontoret har ikke oppdaterte skriftlige rutiner for sin saksbehandling. De gamle saksbehandlingsrutinene er ikke kjent og i bruk.
• Vedtakene som innvilger støttekontakt, sier ikke noe om innholdet i støttekontakttjenesten. Om tjenesten blir gitt i form av støttekontakt 1:1 eller som et gruppetilbud, blir bestemt etter at vedtaket er fattet.
• Det fremgikk ikke av dokumentene i de gjennomgåtte saksmappene hvilken dokumentasjon/hvilke opplysninger kommunen har lagt til grunn i den enkelte saken, eller hvilke vurderinger som har ledet fram til kommunens avgjørelse.
• De gjennomgåtte vedtakene er gjennomgående ikke tilstrekkelig begrunnet.
  - Kommentar: Manglende informasjon om hvilke opplysninger som er lagt til grunn, og om hvilke vurderinger kommunen har foretatt, begrenser partenes mulighet til å vurdere hvorvidt det er grunnlag for å klage på kommunens avgjørelse.
• Vedtak om støttekontakt registreres som ”utført” på vedtaksdato i datasystemet, selv om det i enkelte tilfeller kan gå tid før tiltaket iverksettes.
• Tjenestekontoret har ikke skriftlige prosedyrer for oppfølging av at vedtak iverksettes.
• Kommunen har ikke definert hva som er ”for lang tid” fra vedtaksdato til iverksettelse.
• I enkelte tilfeller har det gått flere måneder før vedtak om støttekontakt har blitt iverksatt.
• Kommunen har ikke innarbeidede prosedyrer for hvem som skal involveres ved evaluering av vedtak om støttekontakt.
• Forhold knyttet til gjennomføringen av støttekontaktordningen registreres ikke i det samme datasystemet som det Tjenestekontoret benytter, og nedtegninger som er foretatt om gjennomføringen er ikke en del av vurderingsgrunnlaget for Tjenestekontorets evaluering av støttekontakttiltaket.
• Avvik på forhold knyttet til tjenesten meldes, og etterspørres, i liten grad.
• Kommunen jobber ikke systematisk med å gjennomgå sine tjenester og resultater for å finne fram til områder der det er fare for svikt eller brudd på regelverk.

6. Regelverk

• Lov av 13.12.1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv. (sosialtjenesteloven)
• Lov av 10.02.1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Forskrift av 20.12.2002 nr. 1731 om internkontroll i helse- og sosialtjenesten
• Forskrift av 27.06.2003 nr. 792 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart Drangedal kommune og Sektor for helse og velferd
• Etablering av ordning med fritidskontakter
• Delegasjonsreglement
• Prosedyre for intern delegering av fullmakter i Drangedal kommune
• Delegasjonsbrev
• Stillingsbeskrivelser leder og saksbehandlere tjenestekontoret for helse og velferd
• Kompetanseutviklingsplan for Drangedal kommune, tildeling og gjennomføringer 2010.
• Oppgaveoversikt tjenestekontoret, beskriver arbeidsrutiner vedrørende saksbehandling
• Avvikshåndtering
• Søknadsskjema, tjenestebeskrivelser og lokal informasjon om støttekontakttjenester
• Eksempel på utfylte avtaler og oversikt over deltakelse på opplæringstiltak
• Årsmelding Drangedal kommune 2009
• Forvaltningsrevisjonsrapport 2009
• Oversikt over støttekontakter og avlastere pr. 15.08.2010 i Drangedal kommunehelsetjenesteloven Oversikt over klagesaker i perioden 01.08.09 – 23-08-10
• Kompetansehevingsplan Drangedal kommune, ny

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Ca. 10 vedtak om avlastning og støttekontakt fattet etter 01.08.09, med saksmapper

Korrespondanse/kontakt mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 06.07.10
• Oversendelse av dokumentasjon fra Drangedal kommune, datert 20.08.10
• Ettersendt dokumentasjon fra Drangedal kommune, datert 24.08.10
• E-poster og telefonsamtaler vedrørende gjennomføringen av tilsynet, definisjonen på vedtaksutvalget og kommunens organisering generelt
• Program for tilsynet datert 03.09.10

8. Deltakere

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

revisjonsleder

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Møyfrid Lillehaug revisjonsleder
Ingrid Skaara Serkved revisor
Inger Tveit Espeland revisor