Helsetilsynet

Fylkesmannen i Telemark har gjennomført stikkprøvetilsyn med Kragerø kommunes saksbehandling i saker som gjelder avlastning til eldre. Formålet med tilsynet har vært å undersøke om kommunen ivaretar behovet for avlastning til omsorgsytere som har omsorg for eldre.

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter felles tilsyn med Kragerø kommune den 11.05.2010, gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Telemark.

Fylkesmannen i Telemark fører tilsyn med de sosiale tjenestene med hjemmel i Lov av 13.12.1991 nr. 81 om sosiale tjenester (sosialtjenesteloven) § 2-6. Helsetilsynet i Telemark fører tilsyn med helsetjenester med hjemmel i Lov av 30.03.84 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2.

Tilsynet inngår som en del av Statens helsetilsyns satsing på tilsyn med tjenester til eldre og blir gjennomført som et landsdekkende tilsyn. Denne satsingen pågår i perioden 2009-2012 og omfatter både kommunale sosial- og helsetjenester, spesialisthelsetjenester og samhandling mellom nivåene.

Dette tilsynet er avgrenset til å gjelde kommunens behandling av saker som gjelder avlastning til personer som yter omsorg til eldre. Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen dekker behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven, eller som en del av grunnlaget for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven.

Tilsynet baserer seg på gjennomgang av skriftlig dokumentasjon. Vi undersøkte om saksbehandlingen er i samsvar med kravene i forvaltningsloven og sosialtjenesteloven når det gjelder saksutredning, individuell vurdering av omsorgsyters og hjelpetrengendes behov og utforming av vedtak.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket på de områdene tilsynet omfattet:

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Gjennomføring

Tilsynet ble varslet ved brev av 23.03.2010. Vi valgte å gjennomføre et tilsynsbesøk i forbindelse med dokumentasjonsinnhentingen. Vi kunne da lett etterspørre dokumentasjon og slik sikre at vi fikk tilgang til all dokumentasjonen som lå til grunn for kommunens avgjørelser. Uklarheter som dukket opp under saksgjennomgangen, ble avklart underveis.

Tilsynsbesøket i kommunen ble gjennomført 11.05.2010. Under dette besøket fikk vi overlevert og gikk gjennom 19 saker som kommunen hadde plukket ut på forhånd etter nærmere bestemte kriterier, avklart gjennom skriftlig og muntlig kommunikasjon mellom virksomheten og Fylkesmannen/ Helsetilsynet i Telemark. Blant annet hadde vi anmodet om at utvalget skulle inneholde både innvilgede tiltak, delvis innvilgede tiltak og avslåtte tiltak. Fire av sakene om korttidsopphold inneholdt ikke opplysninger om avlastningsbehov, og disse ble derfor tatt ut av utvalget. To av sakene vi fikk overlevert gjaldt omsorgstrengende under 65 år, og disse har heller ikke vært med i vurderingsgrunnlaget.

Oversikt over den skriftlige dokumentasjonen vi har vurdert:

13 saker der det var søkt om avlastning eller korttidsopphold. Noen av sakene inneholdt flere vedtak.

På slutten av tilsynsdagen ble det holdt et sluttmøte, der våre foreløpige funn ble presentert for kontaktperson/distriktsleder Stella Syvertsen. Saksdokumentene ble så tatt med tilbake til kontoret for en grundigere gjennomgang der.

3. Hva tilsynet omfattet

Vi har ved gjennomgangen av sakene sett på:

  • om kommunen har gjort en forsvarlig utredning i tråd med kravene i Lov av 10.02.67 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 17 før avgjørelse i saken treffes. Tilsynet har i den forbindelse sett på hvordan kommunen kartlegger situasjonen og hjelpebehovet for henholdsvis den omsorgstrengende og omsorgsyteren, og i hvilken grad det gjøres tilstrekkelig individuelle vurderinger av den omsorgstrengende og omsorgsyterens situasjon/behov.
  • om innholdet i vedtakene er i samsvar med kravene i forvaltningsloven kapittel V. Vi har undersøkt om vedtakene er begrunnet og om begrunnelsen er tilstrekkelig til at partene forstår hvilken hjelp som skal ytes, og når den skal ytes, eventuelt om et avslag er begrunnet på en slik måte at det er mulig for partene å vurdere om det er grunnlag for klage. Videre har vi sett på om partene i saken er informert om vedtaket i samsvar med lovens krav, blant annet om det går fram av vedtaket om det er helt eller delvis innvilget, eventuelt avslått.

4. Funn

Avvik 1

Flertallet av de gjennomgåtte sakene var ikke tilstrekkelig utredet før avgjørelse ble truffet

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Sosialfienesteloven § 8-1, kommunehelsefienesteloven § 2-1 første og fierde ledd, forvaltningsloven §§ 16 og 17, sosialtjenesteloven § 4-3 jf. § 4-2 bokstav b, pasientrettighetsloven § 3-1, sosialtjenesteloven § 8-4, kvalitetsforskriften § 3 første ledd.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Ingen av sakene inneholdt noen form for kartleggingsskjema for utredning av hjelpetrengendes/omsorgsmottakers omsorgsbehov. Det ble heller ikke vist til noen slik utredning som var foretatt i andre sammenhenger.
  • I flere saker hvor det var fremsatt en uspesifisert søknad om avlastning, dvs, en søknad uten spesifikasjon av hvilken type og/eller hvilket tidsrom man ønsket avlastning, manglet informasjon om partenes nærmere ønsker. Også i en del spesifiserte søknader manglet denne typen opplysninger, eksempelvis opplysninger om hva den hjelpetrengende selv mente om innholdet i en søknad fra pårørende/omsorgsyter.
  • Ingen av sakene der det forelå uspesifisert søknad viste at individuelle vurderinger lå til grunn for valg av lengde på tildelt avlastnings-/korttidsopphold. Vi kunne ikke se at kommunen hadde vurdert og tatt stilling til hvorvidt det innvilgede oppholdet ville dekke det konkrete avlastningsbehovet.
  • Kommunens vurderinger, som fremkom i saksutredningsskjemaet, var i mange tilfeller svært knappe og ufullstendige, og ikke alltid relatert til vurderingstemaene i de aktuelle lovbestemmelsene, dvs. sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 4-2 bokstav b.
  • Under tilsynsbesøket ble det opplyst at muntlig saksbehandling forekom relativt ofte. Informasjon av betydning for sakene ble meddelt i telefonsamtaler mellom part/pårørende i saken og ansatte i kommunen, og mellom ulike ansatte i kommunen. I enkelte av de gjennomgåtte saksfremleggene ble det vist til informasjon meddelt i telefonsamtaler eller på annen måte. Det ble sjelden eller aldri laget notater fra slike samtaler.
  • I to saker der kommunen innvilget korttidsopphold, kom det fram opplysninger om et avlastningsbehov hos pårørende, og det var også søkt om avlastning. Vi kunne imidlertid ikke se at dette behovet var utredet nærmere, eller vurdert opp mot sosialtjenestelovens vilkår for rett til avlastning.
  • I en sak hadde kommunen avslått søknad om avlastningsopphold på sykehjem som følge av at det "for tiden er mangel på disponible plasser til korttids-/avlastningsformål". I saksfremlegget, der det ble konkludert med å tilrå avlastning, ble avlastningsbehovet i det aktuelle tilfellet fremstilt som temmelig akutt. Opplysningene i saken tilsa ikke at kommunen hadde vurdert muligheten for å iverksette andre tiltak for å avhjelpe situasjonen.
  • I flere saker hadde kommunen, etter å ha mottatt søknad om avlastning, sendt ut en orientering med overskriften "Foreløpig melding i forvaltningssak", under henvisning til forvaltningsloven § 11 bokstav a. Kommunen underrettet i dette brevet søkeren om at det som følge av mangel på plasser til avlastnings-/ korttidsformål, ville gå en tid før saken ble avgjort. Det ble videre opplyst at skriftlig melding om tildeling ville bli sendt så snart det var mulig.
  • I en sak hadde kommunen besvart søknad fra omsorgsgiver om regelmessig avlastning, og med ønske om en spesifisert første periode ca. en måned fram i tid, med et brev der det fremgikk at de ønskede datoene var notert, men at de måtte komme tilbake til de aktuelle datoene senere, fordi det grunnet stor pågang var umulig å besvare på daværende tidspunkt.
  • I flere saker hadde kommunen konkludert med å tildele avlastningsopphold på sykehjem, men orienterte samtidig om at den omsorgstrengende som følge av mangel på ledig plass ble satt på venteliste. I noen saker ble det opplyst at listen skulle vurderes ukentlig og at søker ville få svar så snart det ble noe ledig. I andre tilfeller ble det orientert om at kommunen ville komme nærmere tilbake til tidspunkt for innleggelse.
  • I en sak ble vedtak om konkret tidfestet opphold, som var fattet av kommunens tiltaksteam, men ikke meddelt partene, senere endret på grunn av "annen krise". Dette fremgikk av saksfremlegget.
  • I sakene der avlastning var innvilget, men tildelingen utsatt som følge av plassmangel, fant vi ingen opplysninger om at kommunen hadde tatt stilling til varigheten av det tildelte oppholdet. Vi kunne heller ikke lese ut av saksutredningen eller andre saksdokumenter om kommunen mente at det erkjente avlastningsbehovet ville bli ivaretatt på en forsvarlig måte på tross av at omsorgsyteren måtte vente. I saksfremlegget ble situasjonen beskrevet som temmelig prekær i flere saker. I noen av disse sakene var det søkt om tidfestet avlastningsperiode på grunn av konkrete planer for omsorgsgiveren, og viktigheten av å få rask tilbakemelding ble fremhevet i saksfremlegget. Opplysningene tilsa ikke at kommunen hadde vurdert muligheten for å iverksette andre tiltak for å avhjelpe situasjonen.

Kommentarer:

Kommunen har plikt til å utrede saken, jf forvaltningsloven §§ 16 og 17. Kravet er at saken skal være så godt opplyst som mulig for kommunen treffer vedtak. Hva som nærmere ligger i dette, beror på de konkrete forholdene i hver enkelt sak. Alle relevante forhold som vil kunne påvirke lovanvendelsen og skjønnsutøvelsen må belyses, slik at vedtaket blir truffet på et tilstrekkelig og mest mulig korrekt grunnlag. Utredningen skal relatere seg til det som det er søkt om og vurderingstemaene i loven, dvs. sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 4-2 bokstav b.

Den som er part i saken har rett til å medvirke ved utformingen av tjenestetilbudet, jf sosialtjenesteloven § 8-4. Brukermedvirkningen er en del av utredningen som er påkrevet. Bestemmelsene om brukermedvirkning gjelder ved valg av tjenester, men har i praksis også betydning for tjenestevolum. Kommunen må undersøke hva partene ønsker og i rimelig utstrekning ta hensyn til dette ved utformingen av avlastningstilbudet.

Etter at kommunen i dialog med partene har utredet saken ferdig, må den gjøre en vurdering av situasjonen og tildele ut fra hjelpe- og avlastningsbehovet. For å kunne treffe riktige avgjørelser, praktisere likebehandling og gjøre rettferdige prioriteringer, kreves gjennomgående mer informasjon om partenes behov og/eller ønsker enn den som fremkom i sakene vi gjennomgikk.

Det som gir grunnlag for den klart største bekymringen, er likevel den omfattende praksisen med å fatte avslag, utsette avgjørelsesprosessen eller innvilge tjenesten uten å angi tidsperiode, for så å plassere den omsorsgstrengende på venteliste, utelukkende som følge av plassmangel. Hvilken av de ovennevnte løsningene som ble valgt i den enkelte sak, fremsto som tilfeldig. Felles for alle er imidlertid at saksbehandlingsprosessen bar tydelig preg av å være styrt av tilgangen på ledige sykehjemsplasser på det aktuelle tidspunktet.

Som nevnt over, skal tjenester tildeles på bakgrunn av hjelpe- og avlastningsbehovet som fremkommer under utredningen. Retten til avlastning må vurderes uavhengig av om kommunen disponerer ledige plasser til avlastningsformål. Kapasitetsproblemer er ikke et relevant hensyn i denne vurderingen.

I noen av sakene gjaldt søknaden avlastning i et konkret tidsrom da omsorgsgiveren hadde planer om å reise bort. Den manglende forutsigbarheten som kommunens ovennevnte praksis medfører, blir i disse tilfellene spesielt uheldig for omsorgsgiverne.

I tilknytning til kommunens bruk av forvaltningsloven § llbokstav a, bemerker Fylkesmannen at det ifølge denne bestemmelsen skal gis foreløpig svar i saker som gjelder enkeltvedtak, dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt, jf tre4je ledd. I annet ledd heter det at det skal gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere. Slike grunner kan for eksempel være relatert til forhold ved saken eller organets arbeidssituasjon.

Mangel på ledige avlastningsplasser er imidlertid ikke et relevant moment etter denne bestemmelsen.

Avvik 2 

Flertallet av de gjennomgåtte vedtakene tilfredsstiller ikke forvaltningslovens krav til innhold

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Sosialtjenesteloven § 8-1 jf. forvaltningsloven § 24, § 27 tredje ledd, § 25

 Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • I to av vedtakene der det ble konkludert med tildeling av korttidsopphold, hadde det kommet fram opplysninger om et avlastningsbehov, og det var også søkt om avlastning.
  • I den ene av sakene ble det fattet ett vedtak som gjaldt tildeling av korttidsopphold. Vedtaket inneholdt ingen henvisninger til, eller vurderinger knyttet til, sosialtjenestelovens bestemmelser om avlastning.
  • I den andre saken ble det, i tillegg til vedtaket om korttidsopphold, fattet et vedtak der søknaden om avlastning ble avslått. I tillegg til å vise til § 4-3 jf. § 4-2, og gjengi innholdet i disse lovbestemmelsene, var den eneste oppgitte begrunnelsen for avslaget at kommunen hadde tildelt korttidsopphold i stedet.
  • De øvrige vedtakene der søknad om avlastning ble avslått, inneholdt en henvisning til § 4-3 jf. § 4-2 og en gjengivelse av innholdet i lovbestemmelsene. Utover dette var plassmangel den eneste oppgitte årsaken til avslaget.
  • Bare et fåtall av sakene inneholdt opplysninger om de faktiske forholdene i saken, og der slike opplysninger fantes, var disse svært sparsomme.
  • I vedtakene der kommunen hadde konkludert med at søknad om avlastningsopphold for omsorgstrengende ble innvilget, men at han/hun ble satt på venteliste som følge av mangel på ledige plasser, var lengden på det tildelte oppholdet ikke angitt i vedtaket, og det ble heller ikke angitt noen maksimal ventetid. Vedtakene innholdt videre ingen opplysinger om at kommunen hadde tatt stilling til om det i det konkrete tilfellet var forsvarlig å vente.
  • I de fleste vedtakene der det ble tildelt spesifisert korttids- eller avlastningsperiode fantes ingen opplysninger om hvorfor kommunen mener at den innvilgede ytelsen dekket behovet på en forsvarlig måte.
  • Vedtakene opplyste ikke om partenes rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter.
  • I vedtakene som innvilget korttidsopphold etter kommunehelsetjenesteloven § 2-1, ble det opplyst at vedtaket kunne påklages til Fylkesmarmen i Telemark.

Kommentarer:

Det følger av forvaltningsloven § 24 at enkeltvedtak skal grunngis og at begrunnelsen skal gis samtidig med at vedtaket treffes.

Hvilke krav som stilles til det nærmere innholdet i begrunnelsen, følger av forvaltningsloven § 25. I medhold av forvaltningsloven § 25 annet ledd kreves at kommunen i vedtaket beskriver de faktiske forholdene som vedtaket bygger på, og at det gis en kortfattet redegjørelse som viser hvorfor vilkårene for å motta den tjenesten det er søkt om er/ikke er oppfylt. I et vedtak som innvilger en tjeneste, skal det fremgå av begrunnelsen hvorfor kommunen mener at den tjAesten som ytes, dekker behovet på en forsvarlig måte i det konkrete tilfellet. Dersom søknad om avlastning er avslått eller delvis innvilget, eller dersom kommunen har innvilget en annen tjeneste enn det er søkt, skal det i vedtakets begrunnelse redegjøres for skjønnsutøvelsen, jf: forvaltningsloven § 25 tredje ledd.

Et unntak fra de ovennevnte reglene om begrunnelse er oppstilt i forvaltningsloven § 24 annet ledd. I medhold av denne bestemmelsen kan samtidig begrunnelse unnlates dersom en søknad innvilges og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. Å unnlate begrunnelse i den typen saker som er temaet for dette tilsynet, forutsetter at søknaden er spesifisert med hensyn til type avlastning og ønsket tidsrom, at både omsorgstrengende og omsorgsyter har fremmet sine ønsker/synspunkter og at innholdet i vedtaket er helt i samsvar med dette. Vilkårene for å anvende unntaket fra grunngivingsplikten var oppftlt i noen få av de gjennomgåtte sakene. I det store flertallet av de gjennomgåtte sakene kreves det at vedtaket er grunngitt i samsvar med gjennomgangen foran.

Vedtak som innvilger hjelp, skal beskrive hva som innvilges, når hjelpen skal ytes og hvor lenge hjelpen ytes. Iflere vedtak om avlastning har kommunen konkludert med å innvilge søknaden om avlastning uten å gjøre rede for noen av disse forholdene, og plassert søkeren på venteliste grunnet plassmangel. For at partene i saken skal kunne vite hvordan de skal forholde seg til et vedtak, er det nødvendig at det fremgår av vedtaket hva som er det faktiske resultatet. I disse vedtakene ble det heller ikke redegjort for hvorvidt utsettelse ble ansett forsvarlig, eller for i hvilken grad man hadde vurdert alternative hjelpetiltak i mellomtiden.

Fylkesmannen vil tilføye at flere av de tilbakemeldinger kommunen har gitt til partene ved kapasitetsproblemer, fremstår som tvetydige. De etterlater dermed usikkerhet med hensyn til om tjenesten er, eller vil bli, innvilget. Eksempelvis gjelder dette saker der kommunen har opplyst i vedtak at søknaden er avslått, men at omsorgstrengende er satt på venteliste. Et annet eksempel er tilfeller der det sendes ut en orientering i medhold av forvaltningsloven § 11 a om at avgjørelsen ikke vil bli tatt ennå. Når årsaken til dette opplyses å være mangel på plasser, og kommunen videre sk-river at skriftlig melding om tildeling vil bli sendt så snart det er mulig, synes imidlertid avgjørelsen om rett til tjenesten allerede å være tatt.

Slik de gjennomgåtte vedtakene er utformet, har partene liten mulighet til å vurdere hvilket faktum kommunen har lagt til grunn, til å forstå hvorfor kommunen mener at vilkårene for å motta tjenesten er/ikke er oppftlt i det konkrete tilfellet, eller til å forstå hvordan kommunen har utøvet et eventuelt skønn. Som følge av dette blir det i mange tilfeller svært vanskelig å vurdere hvorvidt det er grunnlag for å klage.

Avslutningsvis nevnes at det følger av kommunehelsetjenesteloven § 2-4 at avgjørelser etter § 2-1 kan påklages til Helsetilsynet i fylket.

5. Regelverk

  • Lovverk som har stått sentralt ved tilsynet:
  • Lov om sosiale tjenester (sosialtjenesteloven) av 13.12.91 nr. 81
  • Lov om helsetjenesten i kommunen (kommunehelsetjenesteloven) av 19.11.82 nr. 66 
  • Lov om behandlingsmåter i forvaltningssaker  (forvaltningsloven av 10.02.67

6. Deltakere ved tilsynet

Fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Telemark deltok: seniorrådgiver Audhild Arnesen, rådgiver Hilde Bøyesen og rådgiver Møyfrid Lillehaug.

06.10.2010