Tilsynsrapport etter landsomfattende stikkprøvetilsyn med saksbehandlingen i Sauherad kommune i saker som gjelder avlastning til eldre 2010

Fylkesmannen i Telemark har gjennomført stikkprøvetilsyn med Sauherad kommunes saksbehandling i saker som gjelder avlastning til eldre. Formålet med tilsynet har vært å undersøke om kommunen ivaretar behovet for avlastning til omsorgsytere som har omsorg for eldre.

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter felles tilsyn med Sauherad kommune den 05.05.2010, gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Telemark.

Fylkesmannen i Telemark fører tilsyn med de sosiale tjenestene med hjemmel i Lov av 13.12.1991 nr. 81 om sosiale tjenester (sosialtjenesteloven) § 2-6. Helsetilsynet i Telemark fører tilsyn med helsetjenester med hjemmel i Lov av 30.03.84 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2.

Tilsynet inngår som en del av Statens helsetilsyns satsing på tilsyn med tjenester til eldre og blir gjennomført som et landsdekkende tilsyn. Denne satsingen pågår i perioden 2009-2012 og omfatter både kommunale sosial- og helsetjenester, spesialisthelsetjenester og samhandling mellom nivåene.

Dette tilsynet er avgrenset til å gjelde kommunens behandling av saker som gjelder avlastning til personer som yter omsorg til eldre. Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen dekker behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven, eller som en del av grunnlaget for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven.

Tilsynet baserer seg på gjennomgang av skriftlig dokumentasjon. Vi undersøkte om saksbehandlingen er i samsvar med kravene i forvaltningsloven og sosialtjenesteloven når det gjelder saksutredning, individuell vurdering av omsorgsyters og hjelpetrengendes behov og utforming av vedtak.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket på de områdene tilsynet omfattet:

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Gjennomføring

Tilsynet ble varslet ved brev av 23.03.2010. Vi valgte å gjennomføre et tilsynsbesøk i forbindelse med dokumentasjonsinnhentingen. Vi kunne da lett etterspørre dokumentasjon og slik sikre at vi fikk tilgang til all dokumentasjonen som lå til grunn for kommunens avgjørelser. Uklarheter som dukket opp under saksgjennomgangen, ble avklart underveis.

Tilsynsbesøket i kommunen ble gjennomført 05.05.2010. Under dette besøket fikk vi overlevert og gikk gjennom 17 saker som kommunen hadde plukket ut på forhånd etter nærmere bestemte kriterier, avklart gjennom skriftlig og muntlig kommunikasjon mellom virksomheten og Fylkesmannen/Helsetilsynet i Telemark. Blant annet anmodet vi om at utvalget skulle inneholde både innvilgede tiltak, delvis innvilgede tiltak og avslåtte tiltak. To av de 17 sakene vi fikk overlevert gjaldt omsorgstrengende under 50 år, og disse har ikke vært med i vurderingsgrunnlaget.

Oversikt over den skriftlige dokumentasjonen vi har vurdert:

12 saker der kommunen har innvilget avlastning i form av opphold på institusjon eller i omsorgsbolig.

3 saker der kommunen har innvilget korttidsopphold på institusjon, og der det i saken kommer fram opplysninger om et avlastningsbehov hos omsorgsyter.

På slutten av tilsynsdagen ble det holdt et sluttmøte, der våre foreløpige funn ble presentert for kontaktperson/enhetsleder Grete Skårberg og saksbehandler Aslaug Torstveit. Saksdokumentene ble så tatt med tilbake til kontoret for en grundigere gjennomgang der.

3. Hva tilsynet omfattet

Vi har ved gjennomgangen av sakene sett på:

• om kommunen har gjort en forsvarlig utredning i tråd med kravene i Lov av 10.02.67 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 17 før vedtak i saken treffes. Tilsynet har i den forbindelse sett på hvordan kommunen kartlegger situasjonen og hjelpebehovet for henholdsvis den omsorgstrengende og omsorgsyteren, og i hvilken grad det gjøres tilstrekkelig individuelle vurderinger av den omsorgstrengende og omsorgsyterens situasjon/behov.
• om innholdet i vedtakene er i samsvar med kravene i forvaltningsloven kapittel V. Vi har undersøkt om vedtakene er begrunnet og om begrunnelsen er tilstrekkelig til at partene forstår hvilken hjelp som skal ytes, og når den skal ytes, eventuelt om et avslag er begrunnet på en slik måte at det er mulig for partene å vurdere om det er grunnlag for klage. Videre har vi sett på om partene i saken er informert om vedtaket i samsvar med krav i loven, blant annet om det går fram av vedtaket om det er helt eller delvis innvilget, eventuelt avslått.

4. Funn

Avvik 1

 Ingen av de 15 gjennomgåtte sakene var tilstrekkelig utredet før avgjørelse ble truffet.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 8-1 jf. forvaltningsloven §§ 16 og 17, sosialtjenesteloven § 4-3 jf. § 4-2 bokstav b, pasientrettighetsloven § 3-1, sosialtjenesteloven § 8-4, kvalitetsforskriften § 3 første ledd.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Dokumentene i de gjennomgåtte sakene besto kun av et vedtak, kommunens saksutredning og i noen tilfeller et søknadsskjema. Ikke i noen av de gjennomgåtte sakene kunne vi se at kommunen hadde innhentet tilleggsopplysninger for å belyse ulike sider ved saken før vedtak ble fattet. Ingen av sakene inneholdt følgelig kartleggingsskjemaer eller annen informasjon om hjelpetrengendes/omsorgsmottakers omsorgsbehov, utover det som fremkom i selve søknaden. I de aller fleste sakene var opplysningene i søknadsskjemaet svært begrensede og lite detaljerte. I noen saker var opplysningene i søknaden dessuten lite relevante for vurderingstemaene i de aktuelle lovbestemmelsene.
• Selv om kommunen i andre sammenhenger hadde gjennomført kartlegging av omsorgsbehovet til søker, eksempelvis i form av IPLOS-registreringer (dokumentert ved ettersendelse fra kommunen), var det ikke vist til disse i saksdokumentene. I de tilfellene den hjelpetrengende allerede mottok tjenester fra kommunen, var det heller ikke innhentet informasjon eller vist til dokumentasjon som forelå i den forbindelse. Det var videre ingen spor av at slike opplysninger/slik kunnskap hadde vært benyttet i vedtaksprosessen.
• I saker hvor den hjelpetrengende og/eller omsorgsyteren hadde fremsatt en uspesifisert søknad om avlastning, dvs. en søknad uten spesifikasjon av hvilken type og hvilket tidsrom man ønsket avlastning, manglet informasjon om partenes nærmere ønsker. Også i en del spesifiserte søknader manglet denne typen opplysninger, eksempelvis opplysninger om hva den hjelpetrengende selv mente om innholdet i en søknad fra pårørende/omsorgsyter.
• Kommunens vurderinger, som fremkom i saksutredningsskjemaet, var knappe og i liten grad relatert til vurderingstemaene i de aktuelle lovbestemmelsene, dvs. sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 4-2 bokstav b.
• I de tre nyeste vedtakene om avlastning hadde kommunen konkludert med at søknad om avlastningsopphold for omsorgstrengende ble innvilget, men at han/hun ble satt på venteliste som følge av mangel på ledige plasser. Vi fant ingen opplysninger i saken om at kommunen hadde tatt stilling til varigheten av det tildelte oppholdet, og vi kunne ikke lese ut av saksutredningen eller andre saksdokumenter hvorvidt det erkjente avlastningsbehovet etter kommunens oppfatning ville bli ivaretatt på tross av at omsorgsyteren måtte vente. Sakene var for øvrig ikke tilstrekkelig opplyst til at en slik vurdering kunne foretas.
• Ingen av sakene viste at individuelle vurderinger lå til grunn for valg av lengde på avlastnings-/korttidsoppholdet. Vi kunne ikke se at kommunen hadde vurdert og tatt stilling til hvorvidt det innvilgede oppholdet ville dekke det konkrete avlastningsbehovet.
• I de tre sakene der kommunen innvilget korttidsopphold, kom det fram opplysninger om et avlastningsbehov hos pårørende. Dette behovet var imidlertid ikke utredet nærmere eller vurdert opp mot sosialtjenestelovens vilkår for rett til avlastning.
• Under tilsynsbesøket ble det opplyst at muntlig saksbehandling forekom relativt ofte. Mye informasjon av betydning for sakene ble meddelt i telefonsamtaler mellom part/pårørende i saken og ansatte i kommunen, og mellom ulike ansatte i kommunen. Det ble sjelden eller aldri laget notater fra disse samtalene.
• Under tilsynsbesøket ble det opplyst at de som er involvert i vedtaksprosessen, som følge av å jobbe i en liten kommune med små forhold, har kjennskap til de fleste søkerne og deres livssituasjon og behov. Det finnes i sakene ingen skriftlige spor av denne eventuelle bakgrunnskunnskapen.

Kommentarer:

 Kommunen har plikt til å utrede saken, jf. forvaltningsloven §§ 16 og 17. Kravet er at saken skal være så godt opplyst som mulig før kommunen treffer vedtak. Hva som nærmere ligger i dette, beror på de konkrete forholdene i hver enkelt sak. Alle relevante forhold som vil kunne påvirke lovanvendelsen og skjønnsutøvelsen må belyses, slik at vedtaket blir truffet på et tilstrekkelig og mest mulig korrekt grunnlag. Utredningen skal relatere seg til det som det er søkt om og vurderingstemaene i loven, dvs. sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 4-2 bokstav b.

Den som er part i saken har rett til å medvirke ved utformingen av tjenestetilbudet, jf. sosialtjenesteloven § 8-4. Brukermedvirkningen er en del av utredningen som er påkrevet. Bestemmelsene om brukermedvirkning gjelder ved valg av tjenester, men har i praksis også betydning for tjenestevolum. Kommunen må undersøke hva partene ønsker og i rimelig utstrekning ta hensyn til dette ved utformingen av avlastningstilbudet.

Etter at kommunen i dialog med partene har utredet saken ferdig, må de gjøre en vurdering av situasjonen og tildele ut fra hjelpe- og avlastningsbehovet. Kapasitetsproblemer er ikke et relevant hensyn i denne vurderingen. Kommunen kan følgelig ikke konkludere med å sette omsorgsyteren på venteliste som følge av mangel på ledige plasser.

Gjennomgangen av de utvalgte saksmappene viste at i den grad nødvendige og relevante opplysninger ikke kom frem enten i søknaden, eller i senere henvendelse til kommunen fra hjelpetrengende eller omsorgsyter, ble disse opplysningene ikke med i beslutningsgrunnlaget. For å kunne treffe riktige avgjørelser, praktisere likebehandling og gjøre rettferdige prioriteringer, kreves i samtlige gjennomgåtte saker mer informasjon om partenes behov og/eller ønsker enn den som fremkommer i sakene vi har sett på. I utredningen kommunen må foreta er det for eksempel relevant å kartlegge: omsorgsmottakers omsorgsbehov, omsorgsarbeidets tyngde, omsorgsyters situasjon og behov for avlastning, bosituasjon, fysiske hindringer, nettverk/annen avlastning og andre bistandstiltak.

Avvik 2

Flertallet av de gjennomgåtte vedtakene tilfredsstiller ikke forvaltningslovens krav til innhold.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 8-1 jf. forvaltningsloven § 24, § 27 annet ledd, § 25

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• I 10 av de 12 sakene der det ble tildelt avlastning manglet henvisning til sosialtjenesteloven § 4-3. Ingen av vedtakene inneholdt en vurdering av, eller konklusjon med hensyn til, om vilkårene i sosialtjenesteloven § 4-3 var oppfylt. I sakene der det ble konkludert med tildeling av korttidsopphold, hadde det kommet fram opplysninger om et avlastningsbehov. Vedtakene inneholdt imidlertid ingen henvisninger til, eller vurderinger knyttet til, sosialtjenestelovens bestemmelser om avlastning.
• Med unntak av de ovennevnte lovhenvisningene, var ingen av de gjennomgåtte vedtakene grunngitt.
• I de tre nyeste vedtakene om avlastning hadde kommunen konkludert med at søknad om avlastningsopphold for omsorgstrengende ble innvilget, men at han/hun ble satt på venteliste som følge av mangel på ledige plasser. Lengden på det tildelte oppholdet var ikke angitt i vedtaket, og det ble heller ikke angitt noen maksimal ventetid.

Kommentarer:

 Det følger av forvaltningsloven § 24 at enkeltvedtak skal grunngis og at begrunnelsen skal gis samtidig med at vedtaket treffes.

Hvilke krav som stilles til det nærmere innholdet i begrunnelsen, følger av forvaltningsloven § 25. Her heter det i første ledd at begrunnelsen skal vise til de reglene vedtaket bygger på. Hvorvidt det foreligger rett til avlastning skal vurderes etter sosialtjenesteloven §§ 4-3 jf. 4-2 b). § 4-3 er inngangsvilkåret for rett til tjenestene i § 4-2 bokstav a til d.

Videre kreves i medhold av forvaltningsloven § 25 annet ledd at kommunen i vedtaket må beskrive de faktiske forholdene som vedtaket bygger på, og at det gis en kortfattet redegjørelse som viser hvorfor vilkårene for å motta den tjenesten det er søkt om er/ikke er oppfylt. I et vedtak som innvilger en tjeneste, skal det fremgå av begrunnelsen hvorfor kommunen mener at den tjenesten som ytes, dekker behovet på en forsvarlig måte i det konkrete tilfellet. Dersom søknad om avlastning er avslått eller delvis innvilget, eller dersom kommunen har innvilget en annen tjeneste enn det er søkt, skal det i vedtakets begrunnelse redegjøres for skjønnsutøvelsen, jf. forvaltningsloven § 25 tredje ledd.

Et unntak fra de ovennevnte reglene om begrunnelse er oppstilt i forvaltningsloven § 24 annet ledd. I medhold av denne bestemmelsen kan samtidig begrunnelse unnlates dersom en søknad innvilges og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. Å unnlate begrunnelse i den typen saker som er temaet for dette tilsynet, forutsetter at søknaden er spesifisert med hensyn til type avlastning og ønsket tidsrom, at både omsorgstrengende og omsorgsyter har fremmet sine ønsker/synspunkter og at innholdet i vedtaket er helt i samsvar med dette. Vilkårene for å anvende unntaket fra grunngivingsplikten var oppfylt i noen få av de gjennomgåtte sakene. I det store flertallet av de gjennomgåtte sakene kreves det at vedtaket er grunngitt i samsvar med gjennomgangen foran.

I alle vedtakene vi har gjennomgått har kommunen konkludert med å innvilge søknaden om avlastning eller korttidsopphold. I to av sakene er det søkt om flere alternative ytelser, en av dem med avlastning/korttidsopphold på 3. plass. I disse sakene tildeler kommunen avlastning og viser i vedtaket til ”søknad om avlastningsopphold”. De andre ytelsene er ikke kommentert. Her kreves imidlertid en begrunnelse for hvorfor kommunen mener at vilkårene for rett til de andre ytelsene ikke er oppfylt, og for hvorfor kommunen mener at den ytelsen som tilstås vil dekke behovet. For det tilfellet at de andre tjenestene det søkes om er avslått i egne vedtak, mener Fylkesmannen at vedtakene gjensidig bør vise til hverandre for at søkeren skal forstå sammenhengen.

Vedtak som innvilger hjelp, skal beskrive hva som innvilges, når hjelpen skal ytes og hvor lenge hjelpen ytes. I de nyeste vedtakene om avlastning har kommunen konkludert med å innvilge søknaden om avlastning uten å gjøre rede for noen av disse forholdene, og plassert søkeren på venteliste grunnet plassmangel. For at partene i saken skal kunne vite hvordan de skal forholde seg til et vedtak, er det nødvendig at det fremgår av vedtaket hva som er det faktiske resultatet. Realiteten i de nevnte tre vedtakene er at søknaden er avslått (inntil videre) grunnet plassmangel. Vi viser for øvrig til våre kommentarer om dette som avslagsgrunnlag i tilknytning til avvik 1.

Slik de gjennomgåtte vedtakene er utformet, har partene ingen mulighet til å vurdere hvilket faktum kommunen har lagt til grunn, til å forstå hvorfor kommunen mener at vilkårene for å motta tjenesten er/ikke er oppfylt i det konkrete tilfellet, eller til å forstå hvordan kommunen har utøvet et eventuelt skjønn. Det blir følgelig umulig å vurdere hvorvidt det er grunnlag for å klage.

5. Regelverk

Lovverk som har vært sentralt ved tilsynet:

• Lov om sosiale tjenester (sosialtjenesteloven) av 13.12.91 nr. 81
• Lov om helsetjenesten i kommunen (kommunehelsetjenesteloven) av 19.11.82 nr. 66
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 10.02.67

6. Deltakere ved tilsynet

Fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Telemark deltok: seniorrådgiver Audhild Arnesen, rådgiver Hilde Bøyesen og rådgiver Møyfrid Lillehaug.

Audhild Arnesen
seniorrådgiver

Møyfrid Lillehaug
rådgiver