Rapport fra tilsyn med støttekontakt- og avlastningstjenester til personer under 50 år i Tinn kommune 2010

Sammendrag

Fylkesmannen i Telemark har gjennomført tilsyn med støttekontakt- og avlastningstjenestene til personer under 50 år i Tinn kommune. Formålet med tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer en forsvarlig tildeling av støttekontakt- og avlastningstjenester, og om kommunen sikrer at avlastere og støttekontakter har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle området.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. De forholdene som ble avdekket ga grunnlag for 2 avvik:

Avvik 1:

Tinn kommune sikrer ikke forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester

Avvik 2:

Tinn kommune sikrer ikke at avlastere og støttekontakter har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle området

Dato: 04.03.2011

Møyfrid Lillehaug
revisjonsleder

Hilde Bøyesen
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Tinn kommune i perioden 07.09.2010 – 04.03.2011. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i2010.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Tinn kommune har i overkant av 6000 innbyggere. Kommunen er organisert etter en to-nivåmodell, der 27 tjenesteytende enheter er direkte underlagt rådmannsteamet. Rådmannsteamet består av rådmannen, assisterende rådmann og kommunalsjef. Enhetslederne er ledere for de tjenesteytende enhetene og har ansvaret for den daglige driften når det gjelder Tinn kommunes tjenester.

Når det gjelder psykisk utviklingshemmede som er bosatt i bofellesskap, administreres støttekontakttjenesten av Enhet for PU. For alle andre brukergrupper, bortsett fra der det er aktuelt med avlastning i sykehjem jf. nedenfor, er ansvaret for støttekontakt- og avlastningstjenestene lagt til NAV-Tinn. Dette ansvaret omfatter både saksbehandling og rekruttering/oppfølging av støttekontakter og avlastere.

Avlastning gis også i form av opphold på sykehjem. Ansvaret for slik avlastning ligger i Enhet for pleie og omsorg. Sykehjemsopphold som avlastningstilbud gis imidlertid i all hovedsak til tjeneste-mottakere over 50 år, og denne formen for avlastning faller følgelig utenfor temaet for dette tilsynet.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 07.09.2010. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 27.10.2010.

Intervjuer

9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 28.10.2010.

 

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet var å undersøke følgende 3 områder:

Område 1: 

Om kommunen sikrer forsvarlig tildeling av avlastningstjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav b, herunder:

• om kommunen sikrer at alle aktuelle søkere får relevant informasjon i forkant av søknaden
• om kommunen sikrer at tildeling skjer uavhengig av alder og diagnose
• om kommunen sikrer at det foretas en relevant utredning av alle søkere
• om kommunen sikrer at det gjennomføres en individuell vurdering av alle søkere
• om kommunen sikrer at iverksatte vedtak utføres i samsvar med vedtaket
• om kommunen sikrer at midlertidige tiltak vurderes der vedtaket ikke kan oppfylles og at alternative tiltak alltid iverksettes ved akutte behov

Område 2:

Om kommunen sikrer forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav c, herunder:

• om kommunen sikrer at alle søkere får relevant informasjon i forkant av søknaden
• om kommunen sikrer at tildeling skjer uavhengig av diagnose og aldre
• om kommunen sikrer at det foretas en relevant utredning av alle søkere
• om kommunen sikrer at det gjennomføres en individuell vurdering av alle søkere
• om kommunen sikrer at iverksatte vedtak utføres snarest mulig og i samsvar med vedtaket
• om kommunen sikrer at alternative tiltak vurderes der vedtaket ikke kan oppfylles

Område 3: 

Om kommunen sikrer at avlastere og støttekontakter har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle området, jf. sosialtjenesteloven § 2-3 og forskrift om internkontroll § 4 bokstav c, herunder:

• om kommunen sikrer at det skjer en vurdering av krav til avlasteres og støttekontakters kunnskaper og ferdigheter før oppdrag tildeles
• om kommunen sikrer at avlastere og støttekontakter får nødvendig opplæring om brukerens spesielle behov før de settes inn i arbeidet
• om kommunen sikrer at det skjer jevnlig evaluering av tjenestetilbudet der de som mottar tjenesten og de som yter tjenesten er involvert
• om kommunen sikrer at det skjer jevnlig oppfølging under utførelsen av oppdraget, samt at det settes inn opplæring/veiledning der det fremkommer behov

Når tilsynet har undersøkt om kommunen ”sikrer” tjenestene sine, innebærer dette undersøkelse av hvordan kommunen systematisk styrer sine tjenester, og om det som gis er i samsvar med de krav som lovgivningen stiller.

 

5. Funn

Avvik 1:

Tinn kommune sikrer ikke forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 4-1, jf. forvaltningsloven § 11 første ledd, sosialtjenesteloven § 4-3 og § 4-2 bokstav c, forvaltningsloven § 17, internkontrollforskriften § 4 annet ledd f - h.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det var ikke klart og kjent hvem som skulle behandle søknader om støttekontakt til voksne psykisk utviklingshemmede som ikke bor i bofellesskap.
• Støttekontakttjenesten ble tildelt i to ulike enheter som ikke hadde noe faglig samarbeid. De ansatte i NAV var ikke kjent med at støttekontakttjenester også ble tildelt i Enhet for PU.
• Det var ikke noe systematisk samarbeid mellom de som hadde ansvar for avlastning og støttekontakt og de som hadde ansvar for de øvrige tjenestene under sosialtjenesteloven § 4-2.
  Kommentar:
  Ved behandlingen av søknader om tjenester etter sosialtjenesteloven § 4-2, vil det ofte være helt nødvendig å se tjenestene som er regulert i sosialtjenesteloven § 4-2 i sammenheng for å kunne ta stilling til hvilke(n) ytelse(r) søkeren har krav på/vil ha best utbytte av. Regelverket på dette området åpner for et visst skjønn fra kommunens side med hensyn til hvilken ytelse som skal tilstås.
• Informasjon om støttekontakttjenesten fantes kun på kommunens hjemmesider.
• Informasjonen på kommunens nettsider om pleie- og omsorgstjenester omfattet ikke støttekontakttjenester.
• Under intervjuene og av utarbeidet informasjon fremgikk det at rekrutteringsarbeidet og annet arbeid knyttet til disse tjenestene i første rekke var innrettet med tanke på tjenester til barn og unge.
• Hjemmebesøk ble foretatt i liten utstrekning i forbindelse med søknad om avlastning/støttekontakt.
• Det forelå ingen rutiner om hvilke kvalifikasjoner som kreves for å foreta hjemmebesøk/behovskartlegging.
• Det ble ikke benyttet skjema eller annet verktøy for behovskartlegging i behandlingen av søknader om støttekontakttjenester.
• Saksmappene vi gjennomgikk viste at vurderinger knyttet til lovens vilkår for rett til tjenester var fraværende eller mangelfull.
• Saksmappene vi gjennomgikk viste at det i liten grad ble foretatt individuelle vurderinger.
• Under tilsynet kom det fram at kommunen hadde besluttet å gjennomgå støttekontakttjenesten med sikte på å redusere kostnadene på dette området. Det var ulike oppfatninger av innholdet i de føringer som i den forbindelse var gitt for saksbehandlingen.
• Det fremkom ved intervju at det har forekommet at vedtak om tildeling av støttekontakt ikke har blitt iverksatt som følge av mangel på støttekontakter.
• I de tilfellene det hadde gått lang tid fra vedtakstidspunktet til man hadde klart å fremskaffe støttekontakt, var det ikke vurdert å sette inn alternative tiltak.
• Kommunen hadde ikke definert hva som er akseptabel ventetid på iverksetting av tildelt støttekontakttjeneste.
• Det ble i liten grad meldt avvik vedrørende forhold knyttet til tjenesten.

Avvik 2:

Tinn kommune sikrer ikke at avlastere og støttekontakter har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle området

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Sosialtjenesteloven § 2-1, internkontrollforskriften § 4 annet ledd bokstavene a, d, e og g, sosialtjenesteloven § 2-3.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det var ikke klart og kjent i kommunen hvem som hadde ansvaret for opplæring/oppfølging av alle støttekontakter/avlastere.
• I tilknytning til tiltaket med avlastningsteam forelå det ingen regulering av ansvarsforhold, herunder ingen skriftliggjøring eller omforent oppfatning av hva det innebar å være koordinator for teamet.
• Det var ikke klart og kjent for alle støttekontakter og avlastere hvem de skulle kontakte ved behov for opplæring/veiledning.
• Avlasteres/støttekontakters behov for opplæring/veiledning ble i liten grad etterspurt fra kommunens side.
• Avlastere/støttekontakter ble ikke tilbudt opplæring.
• Det fantes ingen opplæringsplan for støttekontakter/avlastere i kommunen.
• Avlastere/støttekontakter ble ikke fulgt systematisk opp, men ble oppfordret til å ta kontakt ved behov.
• Det forelå ingen prosedyrer vedrørende innholdet i saksbehandlernes veiledning/oppfølging av støttekontakter/avlastere.
• Kommunen hadde ingen prosedyrer vedrørende evaluering av iverksatt avlastnings- eller støttekontakttjeneste.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Det er under tilsynet avdekket uklare ansvars- og myndighetsforhold på det reviderte området, noe som kan bidra til uklarhet knyttet til styring av ulike oppgaver.

Gjennomgåtte saksdokumenter og intervjuer avdekket at det på de reviderte områdene mangler sentrale prosedyrer som beskriver hvilke oppgaver som skal utføres og på hvilken måte.

Tinn kommune har valgt en organisering som innebærer at støttekontakt- og avlastningstjenestene, dvs. to av § 4-2-tjenestene, ligger under NAV-Tinn, mens de øvrige § 4-2 tjenestene ligger i andre kommunale enheter. Dette skaper ekstra utfordringer i arbeidet med å skape styringssystemer som sikrer et systematisk samarbeid mellom relevante aktører, en helhetlig ivaretakelse av brukerne og at ”kommunen” for brukerne fremstår som en enhet.

Det ligger til lederansvaret å følge med i den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer etter intensjonen. Manglende faglige prosedyrer, manglende samarbeidsrutiner mellom de kommunale tjenestene i NAV og kommunens øvrige pleie- og omsorgstjenester samt mangelfull oppfølging av kommunens avvikssystem, er forhold som gjør de reviderte områdene svært sårbare.

Tinn kommune har følgelig ikke sikret at støttekontakt- og avlastningstjenestene i kommunen styres gjennom et dokumentert internkontrollsystem.

7. Regelverk

• Lov av 13.12.1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv. (sosialtjenesteloven)
• Lov av 10.02.1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• Forskrift av 20.12.2002 nr. 1731 om internkontroll i helse- og sosialtjenesten
• Forskrift av 27.06.2003 nr. 792 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Kommunens overordna organisasjonskart, organisering av rådmannsfunksjonen, organisasjonsplan fra NAV
• Tinn kommunes administrative delegeringsreglement
• Stillingsbeskrivelser for ansatt som har ansvaret for behandlingen av søknader om avlastnings- og støttekontakttjenester
• Individuell opplæringsplan for saksbehandler
• Rutiner som er utarbeidet på områdene avlastnings- og støttekontakttjenester
• Avviksprosedyre
• Søknadsskjema, intervjuguide og informasjon om støttekontakt- og avlastningstjenestene
• Oversikt over alle avlastere og støttekontakter i kommunen per 01.09.2010, samt eksempler på utfylte avtaler
• Årsmelding og årsregnskap 2009 og tertialrapporter for 1. og 2. tertial 2010

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Ca. 10 vedtak om avlastning og støttekontakt fattet etter 01.08.2009
• ”PU-plan” – informasjon om kommunens tjenester for psykisk utviklingshemmede

Korrespondanse/kontakt mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 07.09.2010
• Oversendelse av dokumentasjon fra Tinn kommune, datert 05.10.2010
• E-poster og telefonsamtaler vedrørende gjennomføringen av tilsynet, definisjonen på vedtaksutvalget og kommunens organisering
• Program for tilsynet, datert 11.10.2010

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøtet og sluttmøtet, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Møyfrid Lillehaug, revisjonsleder
Hilde Bøyesen, revisor