Rapport fra tilsyn med arbeidet med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak for barn som bor hjemme i Drangedal kommune 2012

Sammendrag

Fylkesmannen i Telemark gjennomførte i perioden 07.03.12 – 19.07.12 tilsyn med barneverntjenesten i Drangedal kommune. Tilsynet er en del av det landsomfattende tilsynet som Statens helsetilsyn har initiert gjennomført i kommunale barneverntjenester i 2012.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Undersøkelser i barneverntjenesten, jf. lov om barneverntjenester (barnevernloven) § 4-3
• Evaluering av hjelpetiltak, jf. barnevernloven § 4-5

Barns rett til medvirking var undertema på begge områdene.

Det ble avdekket to avvik:

Avvik 1:

Drangedal kommune sikrer ikke at det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse i alle saker. Det foretas ikke en konkret og individuell vurdering før undersøkelse konkluderes og barns rett til medvirkning blir ikke ivaretatt.

Avvik 2:

Drangedal kommune sikrer ikke en planmessig og tilstrekkelig evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme. Barns rett til medvirkning blir ikke ivaretatt.

Dato: 19.07.12

Laila Christensen
revisjonsleder

Merete Haugen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Drangedal kommune i perioden 07.03.12 – 19.07.12.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter barnevernloven § 2-3 fjerde ledd bokstav a. Statens helsetilsyn sin hjemmel for å gi føringer og valg av tema og tilsynsmetode, følger av barnevernloven § 2–3 b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de temaene tilsynet omfatter;
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres;
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områdene tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Drangedal kommune dekker et areal på 1062 km² og har i underkant av 4200 innbyggere. En betydelig del av Drangedals yrkesaktive befolkning velger hjembygda som bosted, men pendler over kommunegrensen til blant annet Kragerø, Porsgrunn og Skien for å arbeide.

Kommunen er organisert med en rådmann og tre sektorer: Helse og velferd, Oppvekst og undervisning samt Plan, næring og kultur. Barneverntjenesten er plassert i sektor for Helse og velferd. Sektorleder for Helse og velferd er stedfortreder for rådmannen. Barnevernleder er også leder for helsestasjon og psykisk helse/rusomsorg og ungdomsklubben som er organisert i et Familiens hus. Bakgrunnen for organiseringen i et Familiens hus, er ønsket om å se disse tjenestene i sammenheng.

Barneverntjenesten i Drangedal kommune har i mange år vært en liten tjeneste med bare to ansatte. Kommunen har valgt å styrke tjenesten og den har i dag 3,6 fagstillinger og 0,25 merkantil stilling, jf. halvårsrapportering per 31.12.11. Kommunen fikk tildelt 1 stilling i 2011 fra de statlige midlene til styrking av barnevernet. Alle stillingshjemlene er besatt. Barnevernlederjobben utgjør ca. 30 % av full stilling. Barneverntjenesten har en nestleder som også er stedfortreder i barnevernlederens fravær. Saksbehandlerne er generalister, det vil si at de jobber med alle oppgavene etter barnevernloven.

Drangedal kommune er tilknyttet Barnevernvakta i Grenland som administrativt er lagt under Skien barneverntjeneste. Barnevernvakta er et interkommunalt samarbeid som alle kommunene i Telemark er tilknyttet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt ut 07.03.12 og 14.03.12

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 12.06.12.

Intervjuer

6 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 14.06.12.

4. Hva tilsynet omfattet

Hovedtemaene er den kommunale barneverntjenestens arbeid med undersøkelser, jf. barnevernloven § 4-3 og evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme, jf. barnevernloven § 4-5. Barns rett til medvirking står sentralt og er et undertema i begge hovedtemaene. Medvirkning i denne sammenhengen vil si barns rett til å bli informert og til å uttale seg.

1. Barnevernets undersøkelse:

• at det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse som ivaretar barns rett til medvirking
• at det er foretatt en konkret og individuell vurdering før undersøkelsen konkluderes

2. Barnevernets arbeid med evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme:

• at det planlegges og gjennomføres en tilstrekkelig evaluering

Kommunen er pålagt å ha internkontroll, jf. barnevernloven § 2-1 andre ledd og forskrift om internkontroll. Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte, kommunens ledelse følger med og sikrer at arbeidet med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme, gjøres på en slik måte at barn og unge på disse områdene får rett hjelp til rett tid.

5. Funn

Avvik 1

Drangedal kommune sikrer ikke at det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse i alle saker. Det foretas ikke en konkret og individuell vurdering før undersøkelsen konkluderes og barns rett til medvirkning blir ikke ivaretatt.

Avvik fra følgende lovkrav:

• Barnevernloven § 4-3
• Barnevernloven § 6-1, lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) §§ 11d, 17 og 18
• Internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det forelå ikke skriftlig plan for undersøkelse i noen av de 10 gjennomgåtte saksmappene. Det er ikke omforent praksis for hvordan en undersøkelse skal planlegges og gjennomføres.
• Det ble opplyst i intervju at partene ble informert om iverksetting av undersøkelse og rammene for undersøkelsene. Dokumentgjennomgangen viste få eller ingen spor av at slik informasjon var gitt.
• Tidspunkt for oppstart undersøkelse var ikke nedtegnet i alle saker. Rammene og overgangen fra melding til undersøkelse var i flere saker overlappende. Gjennomgangen viste fristbrudd i 4 av 10 saker. Det forelå ingen begrunnelse for utvidelse av fristen. Ny praksis legger opp til at undersøkelsen starter umiddelbart etter at det er konkludert med at meldingen skal følges opp med undersøkelse.
• I mer enn halvparten av saksmappene manglet skriftlig konklusjon/oppsummering før undersøkelsen ble avsluttet. Foreldrenes omsorgskompetanse og barnas bistandsbehov var i liten grad dokumentert. Det framgikk av ny praksis at det skal utarbeides sluttrapport i alle saker for å sikre nødvendig dokumentasjon av undersøkelsen.
• I intervju ble det uttalt at det var praksis for å snakke med barn i alle saker. Gjennomgangen av saksmapper viste spor av samtaler med barn i 2 av 9 saker. Det var ikke dokumentert hvilke vurderinger som lå til grunn for å unnlate å prate med barn i de resterende sakene. Ledelsen etterspør ikke om det er gjennomført samtaler med barn.
• Det fremkom at kommunen ikke systematisk innhenter og bruker erfaringer fra barn og foreldre i forbedringsarbeidet.
• Det er ikke utarbeidet stillings- eller arbeidsbeskrivelse for de ansatte i barnevern-tjenesten. Det forelå ikke skriftlig delegasjon fra barnevernleder til nestleder.
• Erfaringskompetansen i barneverntjenesten er begrenset. Det er ikke satt inn tiltak rettet mot systematisk veiledning av personalet.
• Det var utarbeidet et internkontrollsystem for flere år siden, men dette hadde ikke blitt tatt i bruk. Barneverntjenesten har avvikshåndtering, men personalet har liten erfaring med å bruke det på barnevernlovens område. Utover at det skulle meldes avvik, var kravene til internkontroll lite kjent blant de ansatte. Det forelå ikke meldte avvik på barnevernlovens område.

Avvik 2

Drangedal kommune sikrer ikke en planmessig og tilstrekkelig evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme. Barns rett til medvirkning blir ikke ivaretatt.

Avvik fra følgende lovkrav:

• Barnevernloven § 4-5, jf. § 4-4
• Barnevernloven § 6-1, lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) §§ 11d, 17 og 18
• Internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Gjennomgangen av 12 vedtak viste at det var utarbeidet 8 tiltaksplaner. Evalueringstids-punkt var ikke fastsatt i alle planer. Dersom det var fastsatt evalueringstidspunkt, lå det oftest ett år fram i tid. Tiltaksplanene var lite konkrete og knappe i sine beskrivelser av tiltak og mål.
• Det foreligger rutine og sjekkliste for evaluering av hjelpetiltak. Det var få spor av foretatte planmessige evalueringer. Relevante opplysninger og vurderinger var i liten grad dokumentert. Ledelsen etterspør ikke systematisk om og hvordan, tiltak blir evaluert.
• I intervju gikk det fram at det ble snakket med barna i tiltaksfasen. Det var ikke dokumentert samtale med barn i noen av de gjennomgåtte sakene. Det var ikke nedtegnet hvorfor samtale med barn ikke var gjennomført. Ledelsen etterspør ikke om det blir gjennomført samtaler med barn.
• Det var få spor av dokumentasjon om barnets totale omsorgssituasjon og effekten av tiltakene.
• Det fremkom at kommunen ikke systematisk innhenter og bruker erfaringer fra barn og foreldre i forbedringsarbeidet.
• Barneverntjenesten har avvikshåndtering, men personalet har liten erfaring med å bruke dette på barnevernlovens område. Utover at det skulle meldes avvik, var kravene til internkontroll lite kjent blant de ansatte.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Forskrift om internkontroll for kommunes oppgaver etter barnevernloven pålegger kommunen å sikre og dokumentere at de etterlever myndighetskrav, jf. barnevernloven § 2-1 annet ledd.

Internkontrollforskriften inneholder spesifikke krav til styring og ledelse. Barnevernloven inneholder regler som både dreier seg om innholdet i tjenesten og krav til styring og ledelse og at disse må ses i sammenheng med kravene i internkontrollen.

Tilsynet viste at Drangedal kommune mangler en systematisk overvåking og gjennomgang av undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak for å sikre at arbeidet fungerer som forutsatt samt bidrar til kontinuerlig forbedring i barneverntjenesten. Barnevernleder og sektorleder var kjent med dette, og Fylkesmannen fikk opplyst at temaet skulle settes på dagsorden og jobbes aktivt med i sektoren.

Barneverntjenesten har vært i en presset situasjon med få ressurser i mange år. Det siste året har ressurssituasjonen bedret seg. Kommunen vurderer at bemanningen i barneverntjenesten per 01.01.12 er på et nivå som gjør at tjenesten er godt rustet til å sette inn tiltak som kan styrke arbeidet med kvalitet i tjenesten. Ledelsen har gjort en risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til det forhold at det er en barneverntjeneste uten lang erfaring. Det var på tilsynstidspunktet ikke satt inn tiltak for å kvalitetssikre tjenesten på dette området.

Drangedal kommune har installert et kvalitetssystem (Qm+) som bl.a. inneholder barnevern-tjenestens internkontroll. Det har nylig vært gjennomført en opplæring av de ansatte på dette området. Arbeidet med rutiner og kvalitetssikring av tjenestens arbeid knyttet til de ulike kravene i internkontrollen, var påbegynt for flere år siden. Dette arbeidet ble ikke prioritert på grunn av få ressurser og stanset derfor opp. Nyansatt nestleder har nå fått i oppdrag å videreutvikle og implementere rutinene både i det daglige arbeidet og i kvalitetssystemet. Dette arbeidet er i startfasen.

7. Regelverk

• FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989
• Lov om barnevernstjenester av 17. juli 1992 nr.100 (barnevernloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2.oktober 1967 (forvaltningsloven)
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barnevernloven

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Delegasjonsreglement
• Oversikt ansatte i barneverntjenesten
• Årsbudsjett 2012 – Økonomiplan 2012-2015
• Internkontroll for Barneverntjenesten i Drangedal kommune
• Rutiner for barneverntjenesten
• Liste over hjelpetiltak i Drangedal kommune
• Liste over undersøkelsessaker avsluttet i 2011
• Liste over saker med hjelpetiltak som er aktive eller avsluttet i 2011

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Møtereferat for barneverntjenesten (fagmøter)
• 17/12 Plan for Forvaltningsrevisjon 2012-2015
• Kompetanseutviklingsplan for Drangedal kommune 2011
• Sjekkliste for arbeid med hjelpetiltak
• Faste møtepunkter i barneverntjenesten
• Årsmelding 2011

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn av 07.03.11 og 14.03.12
• Innsendt dokumentasjon mottatt 17.04.12
• Programbrev og brev vedrørende framlegg av ønsket dokumentasjon sendt ut 07.05.12
• Diverse e-poster og telefoner
• Foreløpig rapport til uttalelse sendt ut 21.06.12
• Tilbakemelding fra virksomheten mottatt 17.07.12
• Endelig rapport sendt ut 19.07.12

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpnings- og sluttmøtet og hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisorer: rådgiver Tove Dalene Wærnes og seniorrådgiver Merete Haugen'
Revisjonsleder: seniorrådgiver Laila Christensen