Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn i Skien kommune 2012

Sammendrag

Fylkesmannen i Telemark gjennomførte i perioden 07.03.12-09.08.12 tilsyn med barneverntjenesten i Skien kommune. Tilsynet er en del av det landsomfattende tilsynet som Statens Helsetilsyn har initiert gjennomført i kommunale barneverntjenester i 2012.

Denne rapporten beskriver avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Undersøkelser i barneverntjenesten, jf. Lov om barneverntjenester (barnevernloven)§ 4-3
• Evaluering av hjelpetiltak, jf barnevernloven § 4-5
• Barns rett til medvirking var undertema på begge områdene. Det ble avdekket to avvik:

Avvik 1:

Skien kommune sikrer ikke at alle undersøkelser gjennomføres i henhold til lovkravene

Avvik 2:

Skien kommune sikrer ikke at alle hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lovkravene

Laila Christensen
revisor

Merete Haugen
revisjonsleder

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjonen i Skien kommune i perioden 07.03.12 - 09.08.12. Dette tilsynet er en del av det landsomfattende tilsynet som Statens Helsetilsyn har initiert gjennomført i kommunale barneverntjenester i 2012.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter barnevernloven § 2-3 fjerde ledd bokstav a. Statens helsetilsyns hjemmel for å gi føringer og valg av tema og tilsynsmetode følger av barnevernloven § 2-3 b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, intervjuer og andre undersøke!ser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Skien kommune har 52 509 innbyggere og er Telemarks største by.

Den administrative strukturen i kommunen er bygd på en 3-nivåmodell, rådmann, kommunalsjef, virksomhetsleder og enhetsleder. Kommunalsjefen representerer rådmannen innenfor sitt kommunalområde.

Det ble i 2009 foretatt en omorganisering i Skien kommune som blant annet resulterte i at det ble opprettet fire nye kommunalområder. Kommunalområdet Oppvekst som består av de fire virksomhetsområdene Skole, Barnehage, Funksjonshemmede barn og unge og Hjelpetjenester for barn og unge. Barneverntjenesten er en av fire enheter i virksomhetsområdet Hjelpetjenester for barn og unge.

Barnevernstjenesten har 49 ansatte inkludert merkantilt personell, jf. halvårsrapportering 2. halvår 201 1. Barnevernleder har det faglige, økonomiske og personalmessige ansvaret. Barnevernleder rapporterer til virksomhetsleder, som igjen rapporterer til oppvekstsjef. Barneverntjenesten er organisert i fem team, - Barneteamet, Ungdomsteamet, Team for barn under omsorg, Team for enslige mindreårige og Team for mottak, avklaring og voldssaker. Hvert team ledes av en fagkoordinator med fagansvar for sitt område/team.

Arbeidet med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak er delt mellom Barneteamet og ungdomsteamet, avhengig av barnets alder.

I tillegg er Barnevernvakta i Grenland administrativt lagt under Skien Barneverntjeneste. Barnevernvakta er et interkommunalt samarbeid som alle kommunene i Telemark er tilknyttet.

Antall nye meldinger til Barneverntjenesten har økt kraftig de siste åtte årene, særlig har økingen fra 2008 til 2009 vært stor. I 2011 var det en ytterlig liten øking. Dette har resultert i et stort press på Barneverntjenesten og de oppgavene de skal løse. I 201 O ga Fylkesmannen kommunen mulkt på kr. l 00 000 for brudd på lovpålagte frister i barnevernloven. Statens helsetilsyn omgjorde Fylkesmannens vedtak fordi antallet fristbrudd ble betydelig redusert i 2011.

Kommunen fikk tildelt fem nye stillinger, samt midler til kompetanseheving gjennom tildeling av statlige øremerkede midler i 2011. Alle disse stillingene er besatt.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt ut 07.03.12.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet 8, Dokumentunderlag.

Åpningsmøtet ble avholdt 09.05.12.

Intervjuer

8 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 15.05.12.

4. Hva tilsynet omfattet

Hovedtemaene er den kommunale Barneverntjenestens arbeid med undersøkelser, jf. barnevernloven § 4-3 og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn, jf. barnevernloven § 4-5. Barns rett til medvirking står sentralt og er et undertema i begge hovedtemaene. Medvirking i denne sammenhengen vil si barns rett til å bli informert og å uttale seg.

1. Barnevernets undersøkelse:

• At det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse som ivaretar barns rett til medvirking
• At det er foretatt en konkret og individuell vurdering før undersøkelsen konkluderes

2. Barnevernets arbeid med evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn

• At det planlegges og gjennomføres en tilstrekkelig evaluering
• Barns rett til medvirking ivaretas i evalueringen
• At det er foretatt en forsvarlig vurdering før evaluering avsluttes

Kommunen er pålagt å ha internkontroll, jf. barnevernsloven § 2-l andre ledd og forskrift om internkontroll. Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte, kommunens ledelse følger med og sikrer at arbeidet med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme gjøres på en slik måte at barn og unge på disse områdene får rett hjelp til rett tid.

 

5. Funn

Avvik 1:

Skien kommune sikrer ikke at alle undersøkelser gjennomføres i henhold til lovkravene

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Barnevernloven § 4-3
• Barnevernloven § 6-1,
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningssloven) §§ 11 d, 17 og 18
• Internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Kommunen manglet skriftlig prosedyre for hvordan en undersøkelse skal gjennomføres. Det forelå ikke skriftelig plan for undersøkelse i noen av de gjennomgåtte saksmappene. Det ble bekreftet i intervjuene at det ikke var praksis ved kontoret å utarbeide plan for undersøkelse.
• Gjennomgangen av sakene viste at det var fristbrudd i 8 av 12 saker. Det forelå ingen skriftlig dokumentasjon på beslutningen å utvide fristen. Det forelå ikke dokumentasjon på at partene ble orientert om at fristen ble utvidet. Det er ikke omforent praksis å orientere partene i saker hvor fristen blir utvidet.
• Grunnet økt saksmengde og kapasitetsmangel blir ikke alle undersøkelser påbegynt rett etter meldingskonklusjon. Det fremgikk av internrapportering at det pr. 31.03.12 lå 21 saker på vent på oppstart av undersøkelse.
• Kommunen har ikke prosedyrer som sikrer barns rett til medvirkning i undersøkelsesfasen. Det fremkom i intervjuene at samtale med barn blir gjennomført i de aller fleste sakene. Dokumentgjennomgangen viste at det var gjennomført samtaler med barn i halvparten av de l0 sakene. Det var ikke dokumentert hvilke vurderinger som lå til grunn for å unnlate å prate med barnet. Det var få spor av barnevernfaglige vurderinger knyttet til samtalene med barn.
• Barns medvirkning i undersøkelsesfasen etterspørres ikke av ledelsen .
• Kommunen hadde ikke et system for behandling av avvik knyttet til kvalitet i undersøkelsesarbeidet. Kravet om internkontroll var lite kjent blant de ansatte. Det samme gjaldt hva som er å anse som et avvik, og det forelå heller ikke meldte avvik.
• Det fremkom at kommunen ikke systematisk innhenter og bruker erfaringer fra barn og foreldre i forbedringsarbeidet. Brukererfaringer blir ikke etterspurt av ledelsen.

Avvik 2:

Skien kommune sikrer ikke at alle hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lovkravene

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Barnevernloven § 4-5, jf. § 4-4
• Barnevernloven § 6-1, jf. Forvaltningsloven §§ 11 d, 17 og 18
• Internkontrollforskriften § 4

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det utarbeides ikke tiltaksplaner i alle saker. Pr 31 .12.11 manglet 151 av 362 barn tiltaksplan. Dokumentgjennomgang viste at det var utarbeidet tiltaksplan i 12 av 15 gjennomgåtte vedtak.
• Det var påført evalueringstidspunkt i 7 tiltaksplaner. l 5 av disse sakene ble evaluering gjennomført i henhold til oppsatt evalueringstidspunkt. I de 3 sakene uten tiltaksplan var det ingen spor av evaluering av tiltak .
• Det fremgikk av intervjuene at saker kan bli liggende før tiltak blir iverksatt. Dette ble bekreftet i en intern rapportering som ble fremlagt på tilsynsdagen.
• Det forelå ikke prosedyre eller omforent praksis for hvordan evaluering av hjelpetiltak skal gjennomføres. Det fremgikk av intervjuene at det foretas evalueringer av tiltak, men dokumentgjennomgang viste i liten grad dokumenterte, planmessige evalueringer.
• I halvparten av gjennomgåtte saker forelå det skriftelige konklusjon på evalueringen.
• Det var få spor av skriftelige vurderinger av effekten av hjelpetiltak .
• Det foreligger ikke rutine som sikrer barns rett til medvirkning i evaluering av hjelpetiltakene. Det fremkom i intervjuene at samtale med barn blir gjennomført i de fleste sakene. Det var dokumentert samtale med barn i under halvparten av sakene.
• Ledelsen etterspør verken om eller hvordan tiltaksplaner blir evaluert .
• Det var ikke etablert et system for avvikshåndtering på området tiltak, det forelå heller ikke meldte avvik. Hvordan eventuelle avvik skulle behandles var heller ikke kjent for de ansatte.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Forskrift om internkontroll for kommunes oppgaver etter barnevernloven pålegger kommunen å sikre og dokumentere at de etterlever myndighetskrav, jf. barnevernloven § 2- l, annet ledd. Internkontrollforskriften inneholder spesifikke krav til styring og ledelse. Barnevernloven inneholder regler som både dreier seg om innholdet i tjenesten og krav til styring og ledelse og at disse må sees i sammenheng med kravene i internkontrollen.

Skien kommune har et felles kvalitetssystem som også omfatter kommunalområdet Oppvekst. Tilsynets undersøkelser viste at kommunen hadde mangler i sin internkontroll på de reviderte områdene. Kravet til internkontroll i barneverntjenesten var lite kjent blant de ansatte, Dette var ledelsen klar over. Ledelsen pekte på at den økte saksmengden de siste årene hadde ført til at arbeidet med enkeltsaker ble prioritert foran videreutvikling av de internkontroll systemer som allerede var etablert.

Det var etablert faste møter der fagkoordinatorene jevnlig rapporterer til barnevernleder og virksomhetsleder på saksflyt i barneverntjenesten. Blant annet ble det rapportert på fristbrudd i undersøkelsessaker, antall barn på vent på tiltak og barn uten tiltaksplaner. Tilsvarende manglet avviksrapporterting på samtaler med barn på de reviderte områdene, samt evaluering av tiltaksarbeidet.

Kommunen har utarbeidet en beredskapsplan med ulike tiltak som skal sikre at

Barneverntjenesten får gjennomført lovbestemte oppgaver i perioder med sterkt press på barneverntjenesten. De ulike tiltakene samt tilføring av fem nye stillinger hadde ennå ikke fått ønsket effekt. På bakgrunn av dette hadde det blitt gjennomført samtaler mellom Barnevernlederen, en av fagkoordinatorene og oppvekstsjefen der den pressede situasjonen i Barneverntjenesten ble diskutert, blant annet avgjørelser om avhjelpende tiltak som lå utenfor barnevernlederens ansvarsområde. På tilsynstidspunktet var denne prosessen ikke ferdig.

 

7. Regelverk

• FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989
• Lov om barnevernstjenester av 17. juli 1992 nr.1 00 (barnevernloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2.oktober 1967 (forvaltingsloven)
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barnevernloven

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige driften og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart Oppvekst pr. 31.03.12
• Kvalitetssystem Barneverntjenesten i Skien, prosedyrene:
• Mottaks- og akuttfunksjon, Delegasjon, Akuttsaker, Arbeid med voldssaker, Forberedelse av fylkesnemndssaker,
• Diverse maler fra saksbehandlersystemet Familia
• "Om barnevernet i Skien- status og utfordringer januar 2011"
• Årsmelding 2011 - oppvekst - barneverntjenesten
• Evaluering av utviklingsplanen 201 l
• Saksflyt i barnevernet 2012
• Skien kommunes delegasjonsreglement
• Liste over avslutta undersøkelser 2011
• Liste over hjelpetiltak 201 l
• Ansatte i Barneverntjenesten fordelt på team

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Delegasjon av myndighet fra virksomhetsleder til enhetsleder
• Diverse skjema for rapporterting fra fagkoordinator i det enkelte team til
• Barnevernleder og virksomhetsleder
• Overføring av saker fra Barneteam til ungdomsteam
• Opplegg for nytilsatte
• Oversikt over antall saker pr. saksbehandler- 2012 -fordelt mellom teamene
• 12 saksmapper der undersøkelsen var avsluttet siste halvår 201 l
• 11 saksmapper med hjelpetiltak som var aktive eller avsluttet siste halvår 20 l 1

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn av 07.03.12
• Innsendt dokumentasjon av 29.03.12 og 02.04.12
• Programbrev og brev vedrørende fremlegg av ønsket dokumentasjon av 24.04.12
• Ettersending av 27.04.12 - liste over hjelpetiltak som aktive eller avsluttet i 2011.
• Diverse e -poster og telefoner

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Sluttmøte ble gjennomført på et informasjonsmøte hvor de fleste av Barneverntjenestens ansatte deltok.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Tove Dalene Wærnes, revisor, Laila Christensen, revisor og Merete Haugen, revisjonsleder