Helsetilsynet

Hovedmeny

Historisk arkiv Dette innholdet er arkivert og vil ikke bli oppdatert.

Fylkesmannen i Troms

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen i Troms gjennomførte 4. og 5. juni 2007 tilsyn i Kåfjord kommune vedrørende avlastnings- og støttekontakttjenester etter sosialtjenesteloven.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Område 1: Om kommunen sikrer forsvarlig tildeling av avlastningstjenester
  • Område 2: Om kommunen sikrer forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester
  • Område 3: Om kommunen sikrer at avlastere og støttekontakter har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle området

Det ble gitt tre avvik og en merknad. De aktuelle myndighetskrav fremkommer senere i rapporten.

Avvik 1

Kåfjord kommune sikrer ikke forsvarlig saksbehandling ved tildeling og fornyelse av vedtak om støttekontakt og avlastning.

Avvik 2

Kåfjord kommune sikrer ikke at det skjer en jevnlig evaluering av støttekontakt- og avlastningstilbudene.

Avvik 3

Kåfjord kommune sikrer ikke at støttekontakter/avlastere får jevnlig oppfølging og veiledning under utførelsen av oppdraget.

Merknad 1

Kåfjord kommunes organisering av støttekontakttjenesten er uklar og sårbar.

I tillegg er kapasiteten på tjenestetilbudet begrenset pr. i dag.

Dato: 17.8.2007

Katrine Storeheier
rådgiver (revisjonsleder)

Laila Falck
rådgiver

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Kåfjord kommune/Gáivuona suohkan i perioden 13.2.2007-5.6.2007. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Kåfjord kommune har om lag 2020 innbyggere.

Kommunen er organisert etter en trenivåmodell med en etatsleder for helse- og sosial, hvor tjenestene støttekontakt og avlastning er lagt. Helse- og sosialetaten er delt inn i fire avdelinger. Avdelingen for institusjonsbasert omsorg har hovedansvaret for avlastning for eldre i sykehjem og støttekontakt til eldre i institusjon. Sosialkontoret har hovedansvaret for støttekontakttjenesten til personer med rusproblemer, mens avdelingen for hjemmebasert omsorg har hovedansvaret for støttekontakttjenesten til alle øvrige brukergrupper og avlastningstjenesten, med unntak av avlastning og støttekontakt til eldre i sykehjem, jf. ovenfor.

Søknader om avlastning i sykehjem og støttekontakt til personer på sykehjemmet blir forberedt av avdelingsleder for institusjonsbasert omsorg som innstiller til vedtak. Den endelige beslutningen i slike saker tas av tiltakstemaet der avdelingslederne for henholdsvis institusjonsbasert omsorg, hjemmebasert omsorg og kommunelegen deltar.

Vedtak vedrørende støttekontakt til personer med rusproblemer blir behandlet av sosialkontoret, mens alle øvrige søknader om støttekontakt og avlastning blir behandlet av avdelingen for hjemmebasert omsorg.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 13.2.2007. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 4.6.2007.

Intervjuer
10 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 5.6.2007.

4. Hva tilsynet omfattet

Det landsomfattende tilsyn omfatter avlastnings- og støttekontakttjenester etter lov om sosiale

tjenester § 4-2 bokstav b) og c). Tilsynet omfatter alle aldersgrupper.

Tilsynet var avgrenset til følgende områder:

  • Område 1: Om kommunen sikrer forsvarlig tildeling av avlastningstjenester
  • Område 2: Om kommunen sikrer forsvarlig tildeling av støttekontakttjenester
  • Område 3: Om kommunen sikrer at avlastere og støttekontakter har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter innenfor det aktuelle området

5. Funn

Under område 1 og 2 ble det gitt ett avvik og en merknad.

Avvik 1

Kåfjord kommune sikrer ikke forsvarlig saksbehandling ved tildeling og fornyelse av vedtak om støttekontakt og avlastning

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 4-2 c, jf. §§ 8-1 og 8-4
  • Forvaltningsloven § 17 (utredningsplikt)
  • Forvaltningsloven § 11 d, annet ledd og sosialtjenesteloven § 4-1 (om nedtegnelse av muntlig informasjon)
  • Forvaltningsloven §§ 24 og 25 (begrunnelsesplikt)
  • Sosialtjenesteloven § 8-4 (brukermedvirkningsplikt)
  • Internkontrollforskriften § 4

Avviket er basert på følgende observasjoner, herunder gjennom intervjuer:

  • Kommunen har ikke utarbeidet skriftlige rutiner som sikrer en forsvarlig tildeling av støttekontakt- og avlastningstjenester, jf. internkontrollforskriften § 4 bokstav g).
  • Kommunen har ikke utarbeidet skriftlige rutiner som sikrer at de ulike organisatoriske enhetene som har ansvaret for støttekontakt- og avlastningstjenestene har like rutiner og følger lik praksis for tildeling av tjenester.
  • Søknader om støttekontakt/ muntlige nedtegnelser av søknader, herunder opplysninger om, og omfanget av hva det er søkt om, mangler stort sett i alle de 13 mappene/ sakene som ble gjennomgått.
  • Det foreligger ingen skriftlig dokumentasjon i forkant av at vedtak blir fornyet.
  • Det fremgår ikke av noen vedtak/mapper/referater osv. at søkerens situasjon og behov faktisk er blitt utredet, herunder på hvilken måte (hjemmebesøk, IPLOS, uttalelser fra andre instanser osv.).
  • Vedtakene mangler i det vesentligste informasjon om de faktiske forhold vedtaket bygger på, jf. begrunnelsesplikten i forvaltningsloven § 25.
  • Det fremgår verken av vedtak eller saksmapper om søknaden er innvilget fullt ut, og i så fall om plikten til å begrunne vedtak er oppfylt.
  • Samtlige vedtak inneholder ingen informasjon om at Fylkesmannen er rett klageinstans, men feilaktig informasjon at PRO-tjenesten i kommunen er klageinstans, jf. forvaltningsloven § 27.
  • I alle vedtak er det feilaktig opplyst at klagefristen er 4 uker, og ikke tre uker, jf. forvaltningsloven § 29.
  • Mange vedtak om støttekontakt inneholder ingen informasjon om omfanget av innvilget hjelp.
  • I flere vedtak om støttekontakt er oppgavene til støttekontakten svært detaljert beskrevet i form av følge til faste aktiviteter, uten at det er dokumentert at de faste aktivitetene er i samsvar med brukerens ønsker på det aktuelle tidspunktet.
  • I de 13 mappene/sakene som ble gjennomgått, foreligger det ingen dokumentasjon som tilsier at brukeren har hatt innflytelsesmulighet på saksbehandlingen eller vedtaket, jf. brukermedvirkningsplikten i § 8-4.

Kommentar:
For behandlingen av søknader om støttekontakt og avlastning gjelder forvaltningslovens saksbehandlingsregler med de særregler som er fastsatt i sosialtjenesteloven kapittel 8. Gjennom at forvaltningsloven følges vil den enkeltes rettssikkerhet bli ivaretatt. Kommunen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Kravene til begrunnelsens innhold fremkommer av forvaltningsloven § 25. I begrunnelsen skal det blant annet nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på, herunder hva det er søkt om (behovets omfang og tjenestens innhold/organisering). I en kommune hvor både støttekontakt- og avlastningstjenestene er organisert under ulike organisatoriske enheter, er det viktig at de ulike enhetene har like rutiner og følger lik praksis for tildeling. Det fremgår videre av sosialtjenesteloven § 8-4 at kommunen har plikt til å rådføre seg med mottaker av tjenesten, og at tjenestetilbudet så langt som mulig skal utformes i samarbeid med denne. Kommunen må derfor legge til rette for brukermedvirkning i saksbehandlingsprosessen, og dette må dokumenteres i saksmappene.

Merknad 1

Kåfjord kommunes organisering av støttekontakttjenesten er uklar og sårbar.

I tillegg er kapasiteten på tjenestetilbudet begrenset pr. i dag.

Merknaden er basert på følgende observasjoner, herunder gjennom intervjuer:

  • Kommunen har ikke utarbeidet noe informasjonsmateriell om støttekontakttjenesten.
  • Kommunen har ikke et system som sikrer at alle ansatte i helse- og sosialtjenesten har tilstrekkelig kjennskap til denne ordningen.
  • I de 13 sakene Fylkesmannen gjennomgikk forelå det ingen søknader om støttekontakt eller skriftlig nedtegnelser av muntlige søknader.
  • Kommunen mottar stort sett aldri skriftlige søknader om støttekontakt, men kommunen foreslår selv tjenesten i forhold til brukergrupper som allerede mottar andre sosial- og/eller helsetjenester.
  • Det er tre forskjellige instanser i kommunen som innvilger støttekontakttjeneste til ulike brukergrupper. I intervju ble det opplyst at det var uklart hvilken instans som har ansvaret for tjenesten til enkelte brukergrupper i forhold til rus/psykiatri (dobbeltdiagnoser).
  • Først under et intervju kom det frem at sosialkontoret har ansvar for støttekontakttjenesten til personer med rusproblemer.
  • I intervju fremkom det at det gis støttekontakttjenester uten at det er fattet vedtak om denne tjenesten.
  • I intervju ble det opplyst at det er vanskelig å rekruttere individuelle støttekontakter, noe som kan medføre at brukere som ønsker et slikt tilbud ikke får det.
  • Kommunen har ikke utarbeidet noen strategi i forhold til rekruttering av individuelle støttekontakter.

Kommentar:
Fylkesmannen viser til at støttekontakt er en lovpålagt tjeneste etter sosialtjenesteloven § 4-2 c, og at denne bestemmelsen regulerer retten til individuell støttekontakt. Støttekontaktens viktigste oppgave er som regel å hjelpe den enkelte til en meningsfull fritid uten at denne kobles sammen med sosialtjenestens tilsynsansvar. Tyngdepunktet i rollen som støttekontakt skal imidlertid ligge på kontakt og støtte på brukerens premisser og etter dennes ønsker.

Kommunen må sikre at det gis relevant informasjon om hvordan en kan søke på støttekontakttjenester til aktuelle søkere. Kommunen har plikt til å informere aktivt om støttekontakttjenesten, formålet med tjenesten, hvordan tjenesten er organisert, og hvor en kan henvende seg. Det kan ikke utelukkes at en mer aktiv informasjon om støttekontakttjenesten kan bidra til at flere søkere kontakter kommunen.

Kommunen må videre aktivt sørge for å iverksette systematiske og tilstrekkelige rekrutteringstiltak slik at kommunen til enhver tid kan tilby individuelle støttekontakter, dersom dette er søkerens ønsker.

Under område 3 ble det gitt to avvik.

Avvik 2

Kåfjord kommune sikrer ikke at det skjer en jevnlig evaluering av støttekontakt- og avlastningstilbudene.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om sosiale tjenester § 4-3 (forsvarlighetskravet)
  • Lov om sosiale tjenester §§ 8-3 og 8-4 (brukermedvirkning)
  • Forvaltningsloven § 17 første ledd (utredningsplikten)

Avviket er basert på følgende observasjoner, herunder gjennom intervjuer:

  • Kommunen har ikke utarbeidet en prosedyre som sikrer at det skjer en jevnlig evaluering av tjenestetilbudet, jf internkontrollforskriften § 4 annet ledd g.
  • Kommunen har således heller ikke utarbeidet en prosedyre som sikrer at involverte medvirker i evalueringsarbeidet, herunder tjenestemottaker og tjenesteyter, jf. internkontrollforskriften § 4 annet ledd d, e og g
  • I intervju ble det opplyst at tjenestene ikke evalueres.
  • Fylkesmannen gjennomgikk 13 journaler/saker som gjaldt støttekontakt/avlastning. Ikke i noen av disse sakene foreligger det noen dokumentasjon som tilsier at tjenestetilbudene blir evaluert.
  • I ett tilfelle ble det opplyst i intervju at tjenestetilbudet hadde hatt samme innhold i 9 år uten at tiltaket hadde blitt evaluert.
  • Noen av vedtakene er tidsbegrenset, men det er ingen skriftlig oppfølging ved vedtakets utløp. Nytt vedtak er i noen tilfeller fattet lenge etter at forrige vedtak løp ut.
  • I de journalene/sakene Fylkesmannen gjennomgikk, forelå det ingen skriftlige søknader om videreføring, eventuelt utvidelse av tjenestetilbudet.
  • Det er ingen evalueringskrav, og det foreligger således ingen avvikshåndtering på dette området.
  • Det er ikke opplyst at det finnes rutiner for tilbakerapportering til øverste ledelse når tjenestene ikke evalueres. Kommunens eget tilbakemeldingsskjema blir ikke benyttet i forhold til manglende evaluering.

Kommentar:
Kommunen har ansvaret for at støttekontakttilbudet er forsvarlig, og dette omfatter også en nødvendig og jevnlig evaluering i vedtaksperioden. Kommunen må ha en prosedyre som sikrer at evaluering skjer regelmessig. Evaluering må omfatte alle sider av tjenesten – både hvordan tjenestene utføres og hvor egnet tjenesten er i forhold til mottaker. Alle involverte skal medvirke i evalueringsarbeidet.

Evaluering skal også bidra til at kommunen setter inn relevante opplærings-/veiledningstiltak, dersom evalueringsarbeidet avdekker manglende kompetanse.

Avvik 3

Kåfjord kommunen sikrer ikke at støttekontakter/avlastere får jevnlig oppfølging og veiledning under utførelsen av oppdraget.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om sosiale tjenester §§ 2-3 og 2-1
  • Internkontrollforskriften § 4 annet ledd bokstav c og g

Avviket er basert på følgende observasjoner, herunder gjennom intervjuer:

  • Kommunen har ikke innarbeidet prosedyrer som sikrer at det blir gjennomført jevnlig veiledning og opplæring av støttekontaker/avlastere under utførelsen av oppdraget.
  • I intervju ble det opplyst at det er uklart hvem som har ansvaret for oppfølging av støttekontakter/avlastere.
  • I intervju ble det opplyst at støttekontakter og avlastere ikke får jevnlig oppfølging.
  • I intervju fremkom det at mer oppfølging/veiledning hadde vært ønskelig.
  • Det er ikke opplyst at det finnes rutiner for tilbakerapportering til øverste ledelse når det fremkommer at støttekontakter/avlastere ikke får jevnlig veiledning og opplæring.

Kommentar:
Kommunen må sikre at avlastere og støttekontakter får jevnlig oppfølging/veiledning. Tjenesteyterne bør motiveres til engasjement og deltakelse i arbeidet med opplæring/veiledning og tilbakemeldinger bør tas på alvor. Kommunen har til enhver tid det faglige ansvaret for tjenestene som utøves. Jevnlig oppfølging er nødvendig for at kommunen skal ha oversikt over hvordan tjenestene utføres slik at det kan settes inn tiltak hvis det er behov for det.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Ved dette tilsynet er det funnet svikt i virksomhetens styringssystem. Kravet til internkontroll slik det fremgår av sosialtjenestelovens § 2-1, er myndighetens minimumskrav til styringssystem i sosial- og helsetjenesten. Det ligger til lederansvaret for organisasjonen å følge med i den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer som planlagt og forutsatt gjennom jevnlig evaluering og oppfølging av tjenesteytere.

I Kåfjord kommune er det flere enheter som har ansvaret for støttekontakt- og avlastningstjenester, men kommunen har ikke utarbeidet skriftlige rutiner som sikrer at de ulike organisatoriske enhetene har like rutiner og følger lik praksis for tildeling og oppfølging av tjenestene. I kommunen er det heller ikke utarbeidet delegasjonsreglement eller andre dokumenter som sier noe om ansvaret for de ulike tjenestene. Tilsynet avdekket at kommunens organisering av støttekontakttjenesten ikke var klar og kjent for alle i organisasjonen, noe som medførte at Fylkesmannen i forkant av tilsynet ikke fikk informasjon om at sosialkontoret har ansvaret for støttekontakttjenesten til personer med rusproblemer.

I Kåfjord kommune har det vært kjent at tjenestene ikke evalueres jevnlig, men det er ikke satt i verk korrigerende tiltak.

Når Fylkesmannen har funnet grunnlag for å gi avvik på disse tjenesteområdene, er dette etter en samlet vurdering av styringssystemet. Det er for eksempel ikke isolert sett et krav om at det utarbeides skriftlige rutiner på et område, men det kan være uforsvarlig å ikke ha noen form for skriftlige prosedyrer når det heller ikke er etablert andre former for systematisk styring, kvalitetssikring og korrigering.

Sosialtjenestelovens utgangspunkt er at kommunen har en frihet til å organisere sine tjenester slik den finner det hensiktsmessig så lenge dette ikke går utover kommunens ivaretakelse av den enkeltes rett til tjenester. Kommunen stilles videre fritt til å bestemme hvilke prosedyrer og andre administrative tiltak internkontrollen skal omfatte, men kommunen må ha et internkontrollsystem som fanger opp situasjoner/praksis som er ikke er i samsvar med de myndighetskrav som gjelder for tjenestene.

7. Regelverk

  • Lov 1967-02-10 nr 00: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
  • Lov 1991-12-13 nr 81: Lov om sosiale tjenester mv. (sosialtjenesteloven)
  • FOR 1992-12-04 nr 915: Forskrift til lov om sosiale tjenester mv.
  • FOR 2003-06-27 nr 792: Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter lov av 19. november 1982 nr 66 om helsetjenesten i kommunene ogetter lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv. (kvalitetsforskriften)
  • FOR 2002-12-20 nr 1731: Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten (internkontrollforskriften)

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart
  • Søknadsskjema – pleie- og omsorgstjenester
  • Prosedyre tildeling av støttekontakt
  • Prosedyre tildeling av avlastning
  • 7 anonymiserte vedtak vedrørende støttekontakt
  • 6 anonymiserte vedtak vedrørende avlastning
  • Budsjett for 2007 (utdrag)
  • Utlysningstekst til team rundt en bruker

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Journaler (søknader, vedtak, jorurnalnotat mv.) for 13 tjenestemottakere. I flere av sakene var det truffet enkelvedtak både i forhold til avlastning og støttekontakt.
  • Tilbakemeldingsskjema (”avviksmelding”)
  • Dokumenter knyttet til prosjektene ”Aktiv omsorg” og ”Dagtilbud innen pleie og omsorg”

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Brev fra Fylkesmannen til Kåfjord kommune datert 14.5.2007 – detaljert plan for tilsynsbesøket

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Håkon Jørgensen

Rådmann

X

x

X

Agnes Nilsen

Etatsleder, helse og sosial

X

X

X

Kirsti Blomli

Avd. leder, hjemmebasert omsorg

X

X

X

Marit Fagerli

Vernepleier 1

X

X

X

Anna Trollvik

Hjelpepleier

X

X

X

Turid Olsen Aalberg

Sykepleier 1

X

X

X

Marit Mikkelsen

Avd. leder, sykehjemmet

X

X

X

Marit Holm

Vernepleier og støttekontakt

X

X

X

Sonja Vangen

Støttekontakt

X

X

X

Marit Eriksen

Privat avlaster

X

X

Randi Solberg

Sosialleder

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Laila Falck
Rådgiver Katrine Storeheier (revisjonsleder)