Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms gjennomførte i perioden 31.01.08 - 04.06.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Salangen kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Det ble påpekt to avvik og en merknad. De aktuelle myndighetskrav fremkommer senere i rapporten.

Avvik 1:

Salangen kommune sikrer ikke at det utarbeides tiltaksplaner innen barnevernet, at planenes innhold gjennomføres og at tiltak evalueres i fellesskap med samarbeidende tjenester.

Avvik 2:

Salangen kommune sikrer ikke at skolehelsetjenesten er tilgjengelig for de yngste skolebarna.

Merknad:

Salangen kommune bør utarbeide tydelige rutiner for å sikre at barnevern-, helse- og sosialtjenesten foretar løpende evaluering av de samlede tiltak som gis til det enkelte barn, eventuelt foreldre.

Dato: 28.07.08

Eivind Pedersen
revisjonsleder

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 31.01.08 - 04.06.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Salangen kommune, med Sjøvegan som administrasjonssenter, ligger i indre Sør-Troms.

Ved inngangen til 2008 hadde kommunen 2232 innbyggere. I aldersgruppen 6-15 år var det i alt 311 innbyggere.

Kommunen har 2 grunnskoler og en videregående skole. Kommunen drifter et asylmottak og et mottak for enslig umyndige asylsøkere.

Kommunen er vertskommune for et interkommunalt samarbeid om interkommunale barneverntjeneste med nabokommunene Lavangen og Gratangen. Tjenesten, som heter Astafjord barneverntjeneste var operativ 01.01.08.

Kommunen har etter avtale av 30.07.07 med Nav Troms, delegert oppgavene etter sosialtjenesteloven kap 5 og 6, introduksjonsloven og saker kommunen behandler etter husbankloven, til Nav Salangen.

Kommunen har redusert helsesøstertjenesten de siste fem årene (KOSTRA).

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 31.01.08. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 26.02.08.

Åpningsmøte ble avholdt 03.06.08.

Intervjuer
10 personer ble intervjuet. I tillegg ble det innhentet ytterligere opplysninger i telefon med ledende helsesøster 04.06.08.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapittel 7.

Sluttmøte ble avholdt 04.06.08.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Avvik 1

Salangen kommune sikrer ikke at det utarbeides tiltaksplaner innen barnevernet, at planenes innhold gjennomføres og at tiltak i planen evalueres i fellesskap med samarbeidende tjenester.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Lov om barneverntjenester § 4-5, hvor det heter:

”Når hjelpetiltak vedtas, skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan. Barneverntjenesten skal holde seg orientert om hvordan det går med barnet og foreldrene og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak.”

Avviket bygger på følgende:

  • Av intervju fremkommer det at det i flere saker ikke er utarbeidet tiltaksplaner når det er truffet vedtak om hjelpetiltak
  • Tilsynet gjennomgikk 4 saker med hjelpetiltak for aldersgruppen 6-16 år. Det var tiltaksplan i kun 2 av sakene.

Kommentar:
Den aktuelle lovbestemmelsen skal sikre at det i alle hjelpetiltakssaker utarbeides planer. Mangel på planer vil skape vansker med å se hvilke mål man arbeider for å nå. Mangel på slike planer og målformuleringer vil også skape vansker med å gjennomføre og koordinere tjenester og tiltak i barneverntjenesten og i saker der andre tjenester bidrar i tiltakene. Mangelen vil også ha betydning for evaluering av tiltakene. Barne- og likestillingsdepartementet har i sin veileder (Q 1104-B) om tiltaksplaner og omsorgsplaner i barneverntjenesten, bl.a. påpekt at tiltak og tjenester fra andre instanser bør inngå i tiltaksplanen, dersom disse tjenestene anses som betydningsfulle for å nå målene som er prioritert i tiltaksplanen.

Avvik 2:

Salangen kommune sikrer ikke at skolehelsetjenesten er tilgjengelig for skolebarna ved Vasshaug skole.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Lov om kommunehelsetjenester § 1-3, jf. forskrift om skolehelsetjenesten mv § 2-1, første ledd og § 2-3 annet ledd.

Forskriften § 2-1 pålegger kommunen en plikt til å tilby helsestasjons- og skolehelsetjeneste til barn og ungdom 0-20 år. Forskriften § 2-3 annet ledd gir konkrete føringer på innholdet i helsestasjons- og skolehelsetjenestens tilbud. Det fremgår her hvilke forventninger som ligger til kommunen bl.a:

”Forebyggende psykososialt arbeid

Opplysningsvirksomhet og veiledning individuelt og i grupper

Hjemmebesøk/oppsøkende virksomhet

Samarbeid med skole om tiltak som fremmer godt psykososialt og psykisk lærings- og arbeidsmiljø for elever”

Avviket bygger på følgende:

  • Det er opplyst i intervju at skolehelsetjenesten for de yngre skolebarna, etter andre klasse blir ivaretatt ved en årlig gruppesamtale og at skolehelsetjenesten ikke var lokalisert på skolen, noe den var tidligere. Tilgjengeligheten for elevene er derved basert på at barna selv eller familiene må henvende seg til helsesøster på helsesentret dersom de har individuelle behov.
  • Det fremgår av årsrapport fra helsesøstertjenesten for 2007 at tjenesten av ulike grunner har et noe redusert tjenestetilbud, spesielt i forhold til skolehelsetjenesten og tjenesten til asylsøkere og flyktninger.
  • Fra årsrapporten vises det for øvrig til at tjenesten er svært sårbar pga liten bemanningskapasitet. Det fremgår også at det er behov for et tettere samarbeid med skolen.
  • Av planen for skolehelsetjenesten fremgår at det etter 2.klasse ikke gis tilgjengelige tilbud ved skolen om individuelle samtaler med eleven.
  • Det tilgjengelige tilbudet er senere et årlig gruppebasert tilbud.

Kommentar:
Etter forskrift om skolehelsetjeneste mv § 2-1 første ledd skal kommunen tilby skolehelsetjeneste til barn og ungdom 0-20 år. Ifølge merknaden til forskriften gitt av Helse- og omsorgsdepartementet, er det avgjørende at skolehelsetjenestens bidrag i det miljørettede arbeidet foregår ved skolen. Det individrettede arbeidet kan foregå på en helsestasjon utenfor skolen, dersom en slik ordning etter en konkret vurdering ivaretar tilgjengeligheten for elevene. Et årlig gruppebasert tilbud, kombinert med at skolehelsetjenesten for øvrig ikke er tilgjengelig for elevene ved Vasshaug skole, kan ikke anses å være i samsvar med lovkravene som vist til ovenfor. Kommunen må også vurdere om tilgjengeligheten for de yngste barna ved Salangen skole (5.-7.klasse), er tilstrekkelig, idet erfaringen viser at det stort sett er barn over 14 år som benytter ungdommens helsestasjon.

Merknad

Salangen kommune bør utarbeide tydelige rutiner for å sikre at helse-, sosial- og barneverntjenesten foretar løpende evaluering av de samlede tiltak som gis til det enkelte barn, eventuelt foreldre.

Merknaden bygger på følgende:

  • Det er ulike oppfatninger av hvilke rutiner som gjelder for evaluering av tjenester og tiltak som gis av de samarbeidende tjenestene. Flere har vist til at det skal utarbeides en individuell plan, og at evalueringen av tiltakene skal skje i forbindelse med evalueringen av planen. Andre har vist til at samarbeidet organiseres i en ansvarsgruppe og at denne avgjør hvordan og når evaluering skal skje.
  • Under saksinnsynet ble det ikke funnet individuelle planer. Det ble heller ikke funnet andre dokumenter som konkret inneholdt opplysninger om systematiske tiltak for å sikre at tjenester og tiltak blir evaluert.

Kommentar:
Forsvarlighetskravet må knyttes til krav til individuell plan og tiltaksplaner, samt til forskrift om internkontroll § 4 annet ledd bokstav g for helse- og sosialtjenesten, samt forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4 annet ledd bokstav g.

Uklare rutiner og/eller eventuelt samarbeid som bygger på uformelt grunnlag medfører fare for at både samarbeidet og tjenestene blir sårbare. Dersom tjenestene ikke underlegges nødvendig evaluering, kan dette føre til svikt i tjenestene og oppfølgingen av tjenestemottakere. Etter tilsynets vurdering kan kommunen forbedre og tydeliggjøre evalueringsrutinene som skal gjelde ved tverrfaglig samarbeid. Disse bør dimensjoneres ut fra en behovsvurdering, og gjøres kjent for ansatte i de aktuelle tjenestene.

Tilsynet har for øvrig merket seg:

De tjenester som var omfattet av revisjonen hadde alle klare ønsker om å samarbeide til beste for barn og unge. Det var et gjennomgående trekk i intervjuer at det var tett kontakt mellom tjenestene og at tersklene var lav for gjensidig kontakt.

Kommunen har etablert ulike fora der man samarbeider om tjenester for barn som har sammensatte behov. Kommunen har et tverretatlig samarbeidsforum (TEFBUS). Dette forumet har et basisteam bestående av PPT, Barnevernet, Helsesøstertjenesten og Psykiatritjenesten. Helsesøster koordinerer arbeidet i gruppen. TEFBUS kan ved behov utvides med personell fra andre tjenester når det er behov for det. TEFBUS diskuterer i utgangspunktet generelle spørsmål, men kan også ta opp enkeltsaker. I tillegg har helsetjenesten etablert et omsorgsteam der man ved behov kan innkalle andre enn tjenestene som inngår i helse- og pleie/omsorgsavdelingen.

Det er foreløpig noen uklarheter mht. Nav`s representasjon i ulike samarbeidsfora, men det er opplyst at man tar sikte på å finne ei løsning på hvilke møter Nav skal delta fast eller sporadisk i.

Hensynet til rapportering og drøfting med kommunens administrasjon ivaretas gjennom et etats-/avdelingsledermøte.

Barneverntjenesten har utarbeidet enkelte rutiner som ramme for internkontroll, men det fortsatt gjenstår en del arbeid før man har kommet i mål.

6. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven – pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart
  • Oversikt over ansatte i Astafjord barneverntjeneste
  • Avtale om interkommunalt samarbeid på området barnevern pr. 01.04.2008
  • Årsmelding barnevern 2007
  • Avtale mellom Nav og Salangen kommune
  • Avtale med PPT
  • Avtale om kontaktmøte for rutiner for samarbeid med BUP
  • Plan for psykisk helsearbeid Salangen kommune 2007-2010 (utdrag)
  • Div. rutiner Astafjord barneverntjeneste
  • Utskrift av nettsida Astafjord barneverntjeneste
  • Utskrift av nettsida for TEFBUS
  • Rutine miljøarbeidermøte
  • Rutinehåndbok miljø – innholdsfortegnelse
  • Plan for skolehelsetjenesten i Salangen kommune
  • Program for skolehelsetjenesten skoleåret 2007/2008
  • Årsrapport 2007 for helsesøstertjenesten i Salangen kommune
  • Stillingsbeskrivelse for ledende helsesøster og helsesøster for asylsøkere
  • Prosjektdokument ”Forsøk med lavterskelbarnevern i grunnskolene”.
  • Saksfremlegg til etablering av felles miljøtjeneste i Salangen kommune
  • Forslag til ny organisering av omsorgsteamet
  • Personalpolitiske retningslinjer for Salangen kommune

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 8 saksmapper fra barneverntjenesten
  • 6 saksmapper fra Nav/sosialtjenesten
  • 6 journaler fra helsestasjonen
  • Forslag til opplæringsplan
  • Avtaler med fastlegene
  • Saksfremlegg etablering av felles miljøtjeneste
  • Møtereferat fra møte mellom politi og representanter fra etater i kommunen 06.05.08

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • 31.01.08 Revisjonsvarsel
  • 12.03.08 Dokumentasjon fra resultatenhet helse
  • 01./17.04 Eposter mellom kommunens kontaktperson og revisjonsleder
  • 18.04.08 Dokumentasjon fra kommunens kontaktperson
  • 29.05.08 detaljert plan for gjennomføring av tilsynet

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Elisabeth Nutti

administrasjonssjef

x

x

x

Randi Bjørnesen Østvik

Sosialkonsulent, Nav

x

x

x

Ellen Nilssen

Sosialkonsulent, Nav

x

x

x

Gunnhild Masterbakk

Barnevernleder Astafjord

x

x

x

Lars A. Nesje

Kommuneoverlege/helsesjef

x

x

x

Lill-Karin Sagerup

Miljøarb. Psykiatritjenesten

x

x

x

Marit Sagerup

Helsesøster

x

x

x

Kim Håkon Pedersen

Barnevernkonsulent

x

x

x

Elisabeth Ludvigsen

turnuslege

-

x

-

Arild K. Bratsberg

Leder Nav Salangen

-

x

-

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Kjellrun Kristiansen
Rådgiver Odd Arvid Ryan
Rådgiver Silja Eriksen
Fagsjef Eivind Pedersen