Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Dokumentunderlag
8. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms gjennomførte tilsynsbesøk 26. og - 27. august 2008 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Torsken kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Det ble påpekt et avvik og to merknader. De aktuelle myndighetskrav fremkommer senere i rapporten.

Avvik 1:

Torsken kommune sikrer ikke at skolehelsetjenesten er tilgjengelig for elevene ved Torsken skole.

Merknad 1:

Torsken kommune bør ha klarere rutiner for innhenting av informert samtykke i alle saker der det er aktuelt å utveksle informasjon mellom barnevern-, sosial- og helsetjenesten.

Merknad 2:

Torsken kommune bør i større grad formulere skriftlige rutiner knyttet til samarbeid mellom sosial- helse- og barneverntjenesten.

Dato: 29.09.2008

Kjellrunn Kristiansen
revisjonsleder

Nils Aadnesen
revisor

Silja Eriksen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 28.05.2008 - 29.09.2008 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Torsken kommune ligger ytterst på Senja i Troms. Fiskerier og fiskeindustri har en sentral plass i kommunens næringsliv. Gryllefjord er administrasjonssenter.

Pr. 01.01. 2008 hadde kommunen 937 innbyggere. I aldersgruppen 6-15 år var det i alt 107 personer. Kommunen har 3 grunnskoler.

Kommunen er i gang med å utarbeide ny organisasjonsmodell for Torsken kommune.

Det er etablert Nav-kontor i Torsken. Barneverntjenesten er samlokalisert med Nav.

Leder for Nav- kontoret er også leder av barneverntjenesten.

Det er en helsesøsterstilling i kommunen, dette er en 100 % stilling, den personen som innehar denne stillingen er også psykiatrisk sykepleier og hun ivaretar også nevnte funksjon.

Det har vært vanskelig å få rekruttert lege i fast stilling til kommunen. Kommunen har derfor måttet gjøre avtale med vikarlege(er) i kortere vikariater.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28.05.2008. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 26.08.2008

Intervjuer
7 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapittel 7 dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 27.08.2008

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Tilsynet fikk blant annet følgende opplysninger om forhold i kommunen som skal sikre at myndighetskrav etterleves innen de reviderte områdene:

  • Det var et gjennomgående trekk i intervjuene at det var tett kontakt mellom tjenestene og at tersklene var lav for gjensidig kontakt.
  • Det er etablert en koordinerende enhet i kommunen der tjenester til barn som har behov for sammensatte tjenester blir ivaretatt.
  • Kommunen har etablert ansvarsgrupper til barn med sammensatte behov.
  • Hensynet til drøftinger med kommunens administrasjon ivaretas gjennom ledergruppemøte som har regelmessige møter.

Avvik 1

Torsken kommune sikrer ikke at skolehelsetjenesten er tilgjengelig for elevene ved Torsken skole.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Lov om kommunehelsetjenester § 1-3, jf. forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-1, første ledd og § 2-3 annet ledd.

Forskriften § 2-1 pålegger kommunen en plikt til å tilby helsestasjons- og skolehelsetjeneste til barn og ungdom 0-20 år. Forskriften § 2-3 annat ledd gir konkrete føringer på innholdet i helsestasjons- og skolehelsetjenestens tilbud. Det fremgår her hvilke forventninger som ligger til kommunen bl.a:

  • ”Forebyggende psykososialt arbeid
  • Opplysningsvirksomhet og veiledning individuelt og i grupper
  • Hjemmebesøk/oppsøkende virksomhet
  • Samarbeid med skole om tiltak som fremmer godt psykososialt og psykisk lærings- og arbeidsmiljø for elever”

Avviket bygger på følgende observasjoner:

  • Det er opplyst i intervju at helsesøster besøker Torsken skole i forbindelse med oppfølging av vaksinasjonsprogrammet og ellers besøker hun skolen uanmeldt 3-4 ganger pr. år og har samtale med elevene i gruppe.
  • Skolehelsetjenesten har ikke faste kontordager på Torsken skole. Tilgjengeligheten for elevene er derved basert på at barna selv, via lærere eller foreldre må henvende seg til helsesøster pr. telefon dersom de har behov for individuelle samtaler.

Kommentar:
Etter forskrift om skolehelsetjeneste mv § 2-1 første ledd skal kommunen tilby skolehelsetjeneste til barn og ungdom 0-20 år. Ifølge merknaden til forskriften gitt av Helse- og omsorgsdepartementet, er det avgjørende at skolehelsetjenesten bidrag i det miljørettede arbeidet foregår ved skolen. Det individrettede arbeidet kan foregå på en helsestasjon utenfor skolen, dersom en slik ordning etter en konkret vurdering ivaretar tilgjengeligheten for elevene. Et gruppebasert tilbud der det ikke er anledning til individuelle samtaler slik som ved Torsken skole, kan ikke anses å være i samsvar med lovkravene som vist til ovenfor.

Merknad 1

Torsken kommune bør ha klarere rutiner for innhenting av informert samtykke i alle saker der det er aktuelt å utveksle informasjon mellom barnevern-, sosial- og helsetjenesten.

Merknaden bygger på følgende observasjoner, herunder intervjuer:

  • Tjenestene bruker ulike maler/skjema for innhenting av samtykke. Det varierer i hvilken grad skjemaet beskriver hvor langt samtykket rekker. I noen tilfeller er det kun gitt muntlig samtykke. Der hvor det er gitt muntlig samtykke er dette heller ikke alltid dokumentert i saken.

Kommentar:
For at det skal kunne utveksles informasjon mellom helse- sosial- og barneverntjenesten, så må det enten foreligge hjemmel i lov for utveksling av opplysninger eller så må det foreligge samtykke fra parten. For at et samtykke skal anses som informert kreves det at vedkommende blir opplyst om hva samtykket innebærer, hvilke opplysninger det gjelder og hvem som skal få opplysningene. Tilsynet nevner at IS-1253 (”Individuell plan 2007 – veileder til forskrift om individuell plan”) har et eksempel på skriftlig samtykke som vedlegg 3. Kommunen er ikke forpliktet til å bruke denne malen, men den illustrerer hvordan vi mener kommunens rutiner kan forbedres.

Merknad 2

Torsken kommune bør i større grad formulere skriftlige rutiner knyttet til samarbeidet mellom sosial- helse- og barneverntjenesten.

Merknaden bygger på følgende observasjoner, herunder intervjuer:

  • Kommunen har skriftlige rutiner knyttet til den koordinerende enhet innen rehabilitering, men ut over dette er det i liten grad skriftliggjort hvordan samarbeid skal foregå, eksempelvis mellom barnevern og helsetjeneste.

Kommentar:
Når det gjelder i hvilken grad tiltak innen internkontroll bør foreligge i skriftlig form, viser vi blant annet til veiledningen i IS-1183 (”Hvordan holde orden i eget hus”?) side 24-25. Kommunen bør eksempelvis bruke erfaringer knyttet til ferier og sykefravær når behovet for skriftliggjøring vurderes.

6. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonsbeskrivelse med kart
  • Oversikt over ansatte i Nav, barneverntjenesten og skolehelsetjenesten
  • Samarbeidsavtale mellom Torsken kommune og Nav Troms udatert
  • Legevikaravtale datert 15.04.08
  • Arbeidsavtale mellom Torsken kommune og helsesøster datert 12.06.08
  • Rutinebeskrivelse: Behandling av henvendelser til barneverntjenesten. Utarbeidet 01.09.04
  • Rutinebeskrivelse: Behandling av meldinger til barneverntjenesten. Revidert 01.09.04
  • Rutinebeskrivelse: Undersøkelse av meldinger
  • Melding til barneverntjenester-privat innmelder
  • Melding til barneverntjenesten-offentlige meldere
  • Plan for habilitering og rehabilitering Torsken kommune, vedtatt 16.01.08
  • Oversikt over brukere med behov for sammensatte tjenester pr.22.05.08
  • Årsmelding 2007 avdeling helse Torsken kommune, datert 02.03.08
  • Årsmelding Torsken sosialtjeneste 2007, datert 07.03.08
  • Årsmelding Torsken barneverntjeneste 2007, datert 07.03.08
  • Handlingsplan for Psykisk helse 2007-2010 Torsken kommune

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 4 saksmapper fra barneverntjenesten
  • 4 saksmapper fra Nav/sosialtjenesten
  • 5 journaler fra helsestasjon/skolehelsetjenesten
  • Forslag til nytt organisasjonskart

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Revisjonsvarsel ble utsendt 28.05.2008
  • Dokumentasjon fra kommunen datert 20.06.2008
  • E.poster mellom kommunens kontaktperson og revisjonsleder i tiden mai–august 2008
  • Detaljert plan for gjennomføring av tilsynet 13.08.2008

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Roy-Arne Johannessen

Rådmann

X

X

X

Lena Hansson

Ass. rådmann

X

X

X

Hege Rudi Grande

Nav-leder/leder barneverntjenesten

X

X

X

Anne Kaja Knutsen

Enhetsleder HPO

X

X

X

Monica Almestad

Helsesøster/psykiatrisk sykepl.

X

X

X

Esrafil Jabbapour

Kommunelegevikar

X

Herdis Myrvang

Sosialkonsulent

X

X

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Silja Eriksen
Seniorrådgiver Nils Aadnesen
Rådgiver Kjellrunn Kristiansen
Observatør Linda Njarga