Balsfjord kommune - stikkprøvetilsyn med den kommunale saksbehandlingen - avlastning til eldre 2011

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms har gjennomført tilsyn med Balsfjord kommunes saksbehandling ved utredning og tildeling av avlastning til eldre. Tilsynet er en form for stikkprøve og baseres på gjennomgang av den skriftlige dokumentasjon i et antall saker.

Tilsynet er gjennomført på bakgrunn av skriftlig veiledning fra Statens Helsetilsyn.

Dette brevet er tilbakemeldingen fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms til Balsfjord kommune. Vi ber også om tilbakemelding fra kommunen om hvordan man skal hindre at tilsvarende feil som vi påpeker, ikke gjentar seg i fremtiden. Dette kommer vi tilbake til mot slutten av brevet.

Vårt tilsynslag har bestått av rådgiver Eli Åsgård, rådgiver Marianne Hovde og rådgiver Sølvi Melum (revisjonsleder).

Formålet med tilsynet

Formålet med dette tilsynet er å undersøke at kommunen ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har særlig tyngende omsorgsarbeid overfor eldre. Tilsynet har fokusert på saksbehandlingen knyttet til

• Utredningsplikten
• Individuell vurdering
• Vedtak, begrunnelse, innhold og informasjon om klageadgang

Innhenting av saker

I eget brev ba Fylkesmannen og Helsetilsynet i Troms om at kommunen sendte inn følgende dokumentasjon (sitat):

Type saker:

Saker der kommunen har innvilget, delvis innvilget eller avslått avlastning til eldre etter lov om sosiale tjenester § 4-2 bokstav b). Vi understreker at vi sikter til alle typer avlastning, selv om vi er oppmerksomme på at avlastning/or eldre ofte gis iform av opphold på institusjon.

Saker om tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven, der behov for avlastning har vært blant vurderingstemaene. Saker om tildeling av korttidsplass som utelukkende begrunnes ut fra pasientens behov for tjenester skal ikke sendes inn.

Tidsrom:

Vi ber om alle saker der det er truffet vedtak perioden 01.04.09-01.04.11.

Hvilke dokumenter:

Vi ber om all dokumentasjon knyttet til de aktuelle vedtak. Det vil si søknad, saksutredning, IPLOS-kartlegging, brev, vedtak, journalnotat mv. Dokumentasjon som bare er registrert på data, må naturligvis skrives ut. Dokumentasjonen skal ikke anonymiseres".

Innsendt dokumentasjon

Den 26.04.11 mottok vi dokumentasjon fra Balsfjord kommune. Dokumentasjonen inneholder flere vedtak vedrørende korttidsopphold etter kommunehelsetjenesteloven. Helsetilsynet i Troms har derfor deltatt i den videre gjennomgang.

Innsendt dokumentasjon er knyttet til16 tjenestemottakere innen målgruppen.

Veiledere i forhold til saksbehandlingen

Vår gjennomgang tar utgangspunkt i kravene som følger av lov om sosiale tjenester (sosialtjenesteloven), lov om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjenesteloven) og lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). Før vi går nærmere inn på de konkrete funn, vil vi nevne følgende veiledere fra tidligere Sosial- og helsedirektoratet:

• IS-1382: Anbefalinger til saksbehandlingsprosessen. Lov om sosiale tjenester§ 4-2.
• IS-1040: Saksbehandling og dokumentasjon for pleie- og omsorgstjenester Disse veilederne utdyper en del av de krav og anbefalinger som vi kommer inn på.

Tilsynets tilbakemelding

Vår gjennomgang viser:

I all hovedsak er det mangelfull skriftlig utredning av sakene.

Kommentar: Kravet til skriftlighet vi/langt på vei kunne ivaretas av mer fyldige fremstillinger i enkeltvedtakenes begrunnelser, også i de sakene der avlastning innvilges. Vi anbefaler kommunen en slik praksis. Etter forvaltningsloven er likevel kravet til samtidig skriftlig begrunnelse ikke så strengt når søknader imøtekommes fullt ut. Det må imidlertid følge av prinsipper for god forvaltningsskikk og forsvarlig saksbehandling at de sentrale ledd av saksutredningen, og opplysninger av betydning for vedtakets innhold, uansett blir nedtegnet skriftlig. Skriftlighetskravet fremkommer direkte i forbindelse med muntlige konferanser, jf forvaltningsloven § 11d annet ledd. Indirekte har det også betydning å notere underveis for å kunne ivareta partenes innsynsrett og for å være bedre forberedt dersom parten krever etterfølgende begrunnelse, jf forvaltningsloven § 27. I all hovedsak er det ikke tilknyttet annen dokumentasjon til vedtakene enn IPLOS-registreringer, og vi vil altså anbefale at det gis en samlet skriftlig fremstilling i alle enkeltvedtak. Eventuelt kan det også henvises til og vedlegges kopi av tidligere framstillinger, jf. forvaltningsloven § 25 andre ledd. Vi registrerer i den forbindelse at det heller ikke foreligger skriftlige søknader i alle sakene, og det kan derfor fremstå som uklart hvem som har søkt og hva det er søkt om. Omsorgsyters og den hjelpetrengendes situasjon, herunder deres behov og ønsker, vil også være en del av utredningen.

Det fremgår ikke alltid av enkeltvedtakene at sakens parter er underrettet om vedtaket.

Kommentar: I saker som omhandler avlastning, vil det alltid være to parter, dvs. både den som er hjelpetrengende og den som er omsorgsyter. Ifølge forvaltningsloven§ 27 første ledd skal det sørges for at partene underrettes om vedtaket. Vi vil anbefale at vedtaket sendes til den av partene som har søkt om avlastning, og at kopi sendes til den andre.

Vedtak om avlastning gjengir ikke innholdet av de regler i sosialtjenesteloven som vedtaket bygger på.

Kommentar: Kravet her følger av forvaltningsloven § 25 første ledd. I utgangspunktet vil det være nødvendig å gjengi innholdet av reglene, for å sette parten i stand til å forstå vedtaket. De aktuelle bestemmelser vil være § 4-3,jf. § 4-2 bokstav b).

Flere enkeltvedtak om korttidsopphold er innvilget med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven § 2-1, jf. 1-3 annet ledd nr. 5.

Kommentar: Riktig hjemmel for vurdering av korttidsopphold er kommunehelsetjenesteloven § 2-1, jf. § 1-3 annet ledd nr. 6.

Det foreligger saker hvor det er gitt delvis avslag på avlastningsopphold, og disse er ikke begrunnet i samsvar med regelverket.

Kommentar: Helt eller delvis avslag skal begrunnes og krav til begrunnelsens innhold fremkommer i forvaltningsloven § 25. Tilsynet kan i hvert fall i to saker (bruker 4 og 16) fastslå at søknadene ikke ble innvilget fullt ut. Det fører for langt å redegjøre nærmere om detaljene i regelverket her, men det understrekes at avlastning ikke kan avslås bare fordi man ikke har en ledig institusjonsplass. Begrunnelsen må være knyttet til at vilkårene i sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 4-4 ikke er oppfylt, at man vurderer det som forsvarlig å gi avlastning på et annet tidspunkt enn det vedkommende ønsker og! eller at man ivaretar behovet for avlastning gjennom tiltak i hjemmet mv.

Flere enkeltvedtak om korttidsopphold viser til at hjemmelen for å klage over vedtaket er kommunehelsetjenesteloven § 2-3. 

Kommentar: Riktig hjemmel for å klage over enkeltvedtak om korttidsopphold er kommunehelsetjenesteloven § 2-4.

Ingen av enkeltvedtakene informerer om retten til å se sakens dokumenter.

Kommentar: I underretning om enkeltvedtak skal det gis opplysning om retten etter forvaltningsloven § 18,jf § 19 til åse sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 27 tredje ledd

I flere enkeltvedtak skilles det ikke klart i forhold til om saken gjelder søknad om avlastningsopphold eller korttidsopphold. Videre er begrepene avlastningsopphold og korttidsopphold brukt om hverandre i samme vedtak.

Kommentar: En vesentlig forslqell mellom avlastning etter sosialtjeneste/oven og korttidsopphold etter kommunehelsetjenesteloven er reglene om egenbetaling. Ved korttidsopphold etter kommunehelsetjenesteloven er det anledning til å kreve vederlag/egenbetaling. Det er det ikke ved avlastning, jf. forskrift om vederlag for sosiale tjenester, hjemmesykepleie og for opphold i institusjon mv. § 8-2 nr. 3.

Tilsynet vil for øvrig bemerke at i kommunens skj ema "søknad til syke/aldershjem i Balsfjord kommune" som er benyttet i en del av sakene, ikke er mulig å krysse av for om søknaden gjelder avlastning.

Vi vil også bemerke at dersom kommunens saksbehandlere skriver inn opplysninger eller vurderinger på søknadsskjemaene, bør det fremkomme at dette er nedtegnelser i saksbehandlingen, slik at det ikke forveksles med hva som er søkers opplysninger og ønsker.

Tilbakemelding fra kommunen

Funn fra våre stikkprøvetilsyn skal følges opp av de aktuelle kommunene. Vi viser til forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 g).

Balsfjord kommune bes gjøre rede for hvilke tiltak som iverksettes for å hindre at tilsvarende type feil gjentar seg i fremtiden.

Vi ber om kortfattet tilbakemelding innen 29. august 2011.

Ny lovgivning

Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) ble vedtatt 24.06.11, og trer i kraft når Kongen bestemmer. Pr. i dag er dato for dette ikke fastsatt, men når den nye helse- og omsorgstjenesteloven trer i kraft, blir någjeldende sosialtjenestelov og kommunehelsetjenestelov opphevet. Når den nye loven er trådt i kraft, må kommunen sørge for at det i saksbehandlingen henvises til bestemmelser i den nye loven.

Med hilsen

Nils Aadnesen
fung. avdelingsdirektør Klaus Melf
fung. fylkeslege

Kopi til:

Statens helsetilsyn, Pb 8128 Dep 0032 OSLO
Balsfjord kommune, Hjemmetjeneste Malangstun v/ Marit Tollefsen, Malangstun 9055 MEISTERVIK
Balsfjord kommune, Balsfjord bo- og servicesenter, Rådhuset 9050 STORSTEINNES