Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmennene skal i 2011 gjennomføre landsomfattende tilsyn med barneverntjenester i kommunene. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sine styringstiltak sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme gjøres på en slik måte at barn og unge på disse områdene får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, jf. barnevernloven.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende 2 hovedområder:

  • Område 1: Sikrer kommunen at undersøkelsen gjennomføres i tråd med lov og forskriftskrav?
  • Område 2: Sikrer kommunen at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lov- og forskriftskrav?

Det ble avdekket 1 avvik og gitt 2 merknader ved dette tilsynet. De aktuelle myndighetskrav fremkommer senere i rapporten.

Avvik 1:

Karlsøy kommune sikrer ikke alltid barnets rett til medvirkning ved evaluering av hjelpetiltak.

Merknad 1:

Karlsøy kommune bør utarbeide skriftlige rutiner for planmessig evaluering av hjelpetiltak.

Merknad 2:

 

Karlsøy kommune bør gjennomgå sine rutiner for innhenting av informert samtykke og for informasjon om dette ved innhenting av opplysninger fra andre instanser.

Dato: 19.12.11

Sølvi Melum
fagansvarlig

Eivind Pedersen 
seniorrådgiver

 

Silja Eriksen
rådgiver

 

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Karlsøy kommune i perioden 03.10.2011 – 19.12.11. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd, jf. § 2-3b andre ledd.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Karlsøy kommune har om lag 2 357 innbyggere.

Kommunen er organisert etter en trenivåmodell hvor 4 avdelinger er underlagt helse- og sosialsjef. I tillegg til avdeling for helse- og barnevern er de 3 øvrige avdelingene: åpen omsorg, sykehjem, samt lege/fysioterapi. 

I avdeling for helse- og barnevern er det 7,5 årsverk og foruten barneverntjenesten inngår også sosial, rus/psykisk helse og helsesøster. Leder for avdeling helse- og barnevern har økonomi- og personalansvar for barneverntjenesten.

Barneverntjenesten har i dag 2 faste fagstillinger hvorav én er tillagt fagleder- og barnevernlederfunksjonen. I tillegg har en person vært engasjert i 50 % stilling knyttet til prosjekt for oppfølging av elever i videregående skole. Kommunen har også fått tildelt midler fra Fylkesmannen til en 50 % stilling i forbindelse med satsingen på det kommunale barnevernet i 2011.  

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 03.10.2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 10.11.2011.

Intervjuer

6 personer ble intervjuet.

Dokumentasjon

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 18.11.2011.

 

4. Hva tilsynet omfattet

Det landsomfattende tilsynet omfatter kommunale barneverntjenester etter lov om barneverntjenester (heretter barnevernloven).

Tilsynet er avgrenset til følgende to hovedområder:

Hovedområde 1: Gjennomføring av undersøkelser, herunder 3 undertema

  • Sikrer kommunen at det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse?
  • Sikrer kommunen barns rett til medvirkning i undersøkelsesfasen ?
  • Sikrer kommunen at det foretas en forsvarlig vurdering før undersøkelsen konkluderes?

Hovedområde 2: Evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn, herunder 3 undertema

  • Sikrer kommunen at det gjennomføres en tilstrekkelig evaluering?
  • Sikrer kommunen barns rett til medvirkning i evalueringsfasen?
  • Sikrer kommunen at det foretas en faglig forsvarlig vurdering før evalueringen avsluttes?

5. Funn

Under område 2 ble det gitt 1 avvik.

Avvik 1:

Karlsøy kommune sikrer ikke alltid barnets rett til medvirkning ved evaluering av hjelpetiltak

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om barneverntjenester § 6-3, FNs barnekonvensjon artikkel 12, Forvaltningsloven § 17, Internkontrollforskriften § 4 f), g) og h)

Avviket bygger på følgende observasjoner, herunder intervju:

  • Karlsøy kommune har ikke utarbeidet rutiner/prosedyrer vedrørende barns rett til medvirkning ved evaluering av hjelpetiltak, herunder retningslinjer for når og på hvilket grunnlag det skal gjennomføres enesamtaler med barnet.
  • Gjennomgangen av 17 saksmapper viste at i 15 av sakene var barnet over 7 år og hadde rett til å uttale seg. Av de 15 sakene hadde kommunen bare snakket med 8 av barna.  
  • Kommunen gjennomfører ikke samtaler rutinemessig med alle barn som har fylt 7 år i forbindelse med evaluering av hjelpetiltak.
  • I rutinepermen dok. 2.7 heter det at ”evaluering skal skje i samråd med partene”. Formuleringen ivaretar ikke barn som ikke er part i egen sak.  
  • Kommunen har ikke etablert et system for melding og håndtering av avvik som kan fange opp lovbrudd angående barns rett til medvirkning.

Kommentar:

Barns rett til å bli hørt er et grunnleggende prinsipp som er nedfelt i FNs barnekonvensjon. Konvensjonen gjelder som norsk lov. Barns rett til å bli hørt vil således være den samme i undersøkelsesfasen som ved evaluering av hjelpetiltak. I begge fasene vil det være kommunen som må legge til rette for barnets deltakelse.

Barnvernloven § 6-3 første ledd presiserer at barn som har fylt 7 år og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelser i sak som berører han eller henne. Barnet skal få mulighet til å si hva det mener om situasjonen. Barnet skal likevel ikke føle seg presset til å uttale seg. Dette er det også viktig å informere barnet om.

Merknad 1:

Karlsøy kommune bør utarbeide skriftlige rutiner for planmessig evaluering av hjelpetiltak.

Kommentar: I følge barnevernloven § 4-5 skal tiltaksplaner evalueres regelmessig for å sikre at hjelpen er tjenlig og om det er nødvendig med nye tiltak. I lovens forarbeider, Ot.prp. 69 (2008-2009) side 17, står det at tiltaksplaner som hovedregel bør evalueres minimum hvert kvartal. I rutinene bør kommunen derfor presisere hvor hyppig evalueringen skal foretas og hvem som skal delta.   

Merknad 2:

Karlsøy kommune bør gjennomgå sine rutiner for innhenting av informert samtykke og for informasjon om dettevedinnhenting av opplysninger fra andre instanser.

Kommentar:

Det følger av barnevernloven § 6-4 første ledd at opplysninger skal så langt som mulig innhentes i samarbeid med den saken gjelder eller slik at vedkommende har kjennskap til innhentingen. Videre følger det av § 6-4 annet ledd at offentlige myndigheter av eget tiltak eller etter pålegg fra barneverntjenesten skal gi opplysninger der det er grunn til å tro at det foreligger alvorlig omsorgssvikt eller dersom barnet har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker. Dersom det gis samtykke til innhenting av opplysninger, oppheves taushetsplikten, og det blir da ikke aktuelt med pålegg fra barneverntjenesten om å gi opplysninger.

Det var ulikt i saksmappene hvordan samtykke til innhenting av opplysninger fremkom. Et samtykke må være informert, dvs. at vedkommende blir opplyst om hva samtykket innebærer, hvilke opplysninger det gjelder, hvem som skal få opplysningene mv. Et samtykke bør skriftliggjøres i en samtykkeerklæring. Videre må det i brev om innhenting av opplysninger fra andre instanser må det fremgå om innhenting skjer på bakgrunn av samtykke, eller om det gis pålegg om dette etter barnevernloven § 6-4 andre ledd.

 

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

I dette tilsynet ble det gitt 1 avvik og 2 merknader. Ved dette tilsynet fikk Fylkesmannen fremlagt en perm med rutiner som nylig var utarbeidet. Det ble vist til at barneverntjenesten over lengre hadde vært lavt bemannet og at det derfor ikke hadde vært prioritert å utarbeide skriftlige rutiner for arbeidet. Det ble opplyst at etter endt omorganisering som medførte at barneverntjenesten nå er underlagt avdelingsleder for helse- og barnevern, samt at begge de faste stillingene og tildelt stilling fra Fylkesmannen er besatt, har det vært mulig å starte arbeidet med å skriftliggjøre prosedyrer og jobbe med internkontrollrutiner. Kommunen var enig i at det er behov for å ferdigstille det påbegynte arbeidet med å styrke internkontrollsystemet i tjenesten, herunder opprette rutiner for avviks- rapportering og behandling. Tilsynet fremhevet det som positivt at det nylig var blitt gjennomført en brukerundersøkelse hvor både foreldre og barn deltok. 

Barnevernloven § 2-1 annet ledd pålegger kommunen en internkontrollplikt. Internkontroll er systematiske tiltak som skal sikre at kommunen, herunder barnverntjenesten, utfører oppgavene sine i samsvar med lovpålagte krav. I dette tilsynet innbærer det at barnverntjenesten må sikre at undersøkelser og evalueringer blir kontinuerlig planlagt, utført, kontrollert og korrigert. Fylkesmannen forutsetter at tjenesten prioriterer dette arbeidet.

Fylkesmannen vil understreke at kommunen i utgangspunktet selv bestemmer hvilke prosedyrer og andre administrative tiltak som skal innarbeides i internkontrollen, men kommunen må konkret vurdere hva som er nødvendig og må i fremtiden ha et internkontrollsystem som fanger opp situasjoner/praksis som ikke er i samsvar med de myndighetskrav som gjelder, og bruke denne erfaringen til å regelmessig gjennomgå og forbedre tjenestene.

 

7. Regelverk

  • Lov om barneverntjenester (barnevernloven)
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
  • FN’s barnekonvensjon om barnets rettigheter (FN’s barnevernkonvensjon)
  • Internkontrollforskriften

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart
  • Dokumentet / permen ”internkontroll i barneverntjenesten”
  • Spørreskjema til brukerundersøkelse
  • Delegasjonsreglement og vedtak i kommunestyret om delegasjon

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Dokumentet / permen ”internkontroll i barneverntjenesten”
  • Oversikt over pågående undersøkelsessaker
  • Rapport fra brukerundersøkelse med forslag om tiltak for oppfølging
  • Alle saksdokumentene i 17 undersøkelsessaker
  • Alle saksdokumentene i 17 hjelpetiltakssaker

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om systemrevisjon 03.10.2011
  • Brev fra Karlsøy kommune 24.10.2011 med oversendelse av dokumentasjon
  • E-post fra Karlsøy kommune 02.11.2011 med tilleggsdokumentasjon
  • Fylkesmannens brev datert 03.11.2011 med detaljert plan for tilsynsbesøket

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Jan-Hugo Sørensen

Rådmann

 

X

 

Helse- og sosialsjef

Alf Lorentsen

X

X

X

Avdelingsleder

Aina Isaksen

X

X

X

Barnevernleder

Monica Pettersen

X

X

X

Barnevernkonsulent

Gunn Hansen

X

X

X

Barnvernkonsulent

Kine Kjelstrup Andreassen

X

X

X

Kontorsjef

Gunn Marit A. Opsal

X

   

Ordfører

Hanny Ditlefsen

   

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Fagansvarlig Sølvi Melum
Seniorrådgiver Eivind Pedersen
Rådgiver Silja Eriksen